宿州市人大：全过程人民民主立法的宿州实践和探索
来源：宿州市人大 编发：信息处 发布日期：2024-10-12
今年是全国人民代表大会成立70周年，也是宿州市人民代表大会成立25周年。在2021年召开的中央人大工作会议上，习近平总书记系统阐述了全过程人民民主的重大理念和实践要求。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，近年来，宿州市人大常委会深刻领会习近平总书记“全过程人民民主”重要论述的丰富内涵、精髓要义和实践要求，在立法实践中做到了全链条全过程全方位发扬民主、体现民意、维护民利，探索走出了一条富有宿州特色的立法实践之路。
创新制度安排 保障地方立法体现全过程人民民主
宿州市人大常委会在地方立法实践中，注重体制机制创新，通过强化立法工作机制建设、完善相关制度规范，着力构建了市委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作新格局，将全过程人民民主全方位贯穿选题、立项、调研、起草、审议、表决等立法工作的全链条全流程，确保立法全过程人民民主在法治轨道上平稳有序推进。近年来，先后制定《宿州市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，这也是本市唯一一件由市人代会审议通过的法规；2次修改《宿州市人民代表大会议事规则》、1次修订《宿州市人民代表大会常务委员会议事规则》，不断完善了市人大及其常委会会议制度和工作程序。为保障市委全面依法治市委员会立法协调小组、市人大法制委员会依法履职，分别制定《市委全面依法治市委员会立法协调小组工作细则》《市人大法制委员会工作规则》。为建立健全科学立法、民主立法工作机制，制定了基层立法联系点、法律顾问、立法专家顾问等3项工作规定；为健全立法论证、咨询、评估等工作机制，制定了地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询、争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估2项工作规范；为实现立法项目科学管理、动态调整，制定了立法项目库管理办法等。通过以上创新性制度安排，夯实了地方立法工作体现全过程人民民主的制度化、规范化基础。
践行人民意志 确保立法全周期贯彻全过程人民民主
自2015年5月获得地方立法权以来，宿州市人大及其常委会共制定和修改地方性法规15部。其中，《宿州市城镇绿化条例》是《立法法》修改后新赋予立法权的市制定的全省第一部、全国第三部地方性法规，中央电视台新闻联播节目和10余家主流媒体进行专题采访报道。《宿州市农村垃圾治理条例》是我国首部规范农村垃圾治理的地方法规，在全国引起较大关注。《宿州市制止餐饮浪费行为条例》是全国设区的市首批制止餐饮浪费的地方立法，“合肥宿州黄山立法制止餐饮浪费行为”入选安徽省2020年度“十大法治事件”。《宿州市高标准农田建设和保护促进条例》是全国首部专门规范高标准农田建设保护的法规，立法活动获评2023年安徽省行政立法十件大事。
推进代表参与立法，民意反映渠道愈加畅通。更好发挥人大代表作用，是地方立法践行全过程人民民主的应有之义，也是提高地方立法质量和效率的必然要求。立法实践中，宿州市人大常委会坚持不断改进立法计划形成机制，保障代表有效参与立法工作的“施工图”。坚持从代表议案建议中产生立法项目，认真研究代表提出的立法议案和属于地方立法权限范围的重要议案、建议，经充分调研论证后，把确需立法的事项列入每届立法项目库。同时注重向代表征集年度立法计划项目建议，保证立法计划能够充分反映代表意愿；坚持不断强化立法议案督办，保障代表知晓法规起草的“进度表”。把立法议案作为年度代表工作的重点内容，实行主任会议成员集体督办、相关工委跟踪督办，有力督促市政府相关部门积极开展立法调研、起草法规草案。坚持邀请领衔代表参加督办活动，评价部门办理情况，保证代表在起草环节不缺位；坚持不断完善法规审议修改流程，保障代表成为地方立法的“监理员”。法规草案修改阶段，及时向领衔代表发送草案修改稿和相关立法资料，邀请相关专业代表参加立法调研活动。审议表决法规草案时，坚持邀请领衔代表列席常委会会议，保证法规审议表决过程中充分吸纳和反映代表意见。
统筹前中后各环节，让每一条法规都饱含民意。立法工作中，宿州市人大常委会统筹“前中后”各个环节，坚持让群众声音走进立法，使立法由“高大上”变为“接地气”。立法前，让老百姓说的算。把立法调研功夫做实做细，通过公开征求意见建议、分类召开座谈会、深入基层立法联系点调研等形式，切实做到知晓群众所需。坚持问题导向，注重解群众所难，内容上“需要几条定几条”“几条管用定几条”，坚持“小快灵”与“大块头”并重，确保法规有特色、真管用。如，《宿州市公园条例》不仅关注公园的规划与建设等宏观问题，而且按照群众意见增加了公园林下空间和林荫路设置等细节要求，破解群众反映公园“好看不好用”问题。立法中，让老百姓听得懂。法规草案起草过程中，在遵循立法技术规范、坚持立法用语规范化的同时，注重兼顾社会公众用语，力求让普通百姓听得懂。如，审议《宿州市非煤矿山修复条例（草案）》过程中，把法规名称修改为《宿州市采石场修复条例》；在《宿州市文明行为促进条例》中，把践行社会主义核心价值观、遵守社会公德等“四德”修改为群众通俗易懂、能够做到的十项行为规范，取得良好实施效果。立法后，让老百姓看得见。重视法规的宣传实施，法规获批后及时召开新闻发布会，在市级党报和市人大网站刊发，并印制法规单行本，协调实施部门上街宣传。重视创新宣传实施形式，如《宿州市公园条例》出台后，在全市重要公园入口处或醒目位置设立告示牌，刊载法规全文，真正让逛公园的人看到公园条例。
拓宽立法交流渠道，汇聚众智回应社会关切。在法治轨道上积极推进人大协商，让立法工作全过程凝聚社会各方群体的智慧与共识。坚持把立法中涉及公共利益和与群众利益密切相关的重大事项作为协商重点，开展立法计划项目协商和法规草案重要内容协商。在向代表和社会广泛征求意见基础上，加强与“一府两院”、人民团体、政协委员、专家学者的沟通协商，使人大立法更加符合改革发展需要，更好反映社会关切。同时，进一步完善人大协商的制度和载体，制定《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范》等制度。在近年来的立法实践中，市人大常委会均召开了专家论证会，对重要法规修改工作开展社会稳定风险评估，对多部法规开展了立法后评估，提高了社会公众对地方立法的认同度和立法工作的科学化水平。
加强实践探索 凝练贯彻全过程人民民主地方立法经验
认真总结宿州市人大常委会的立法工作，我们深刻感受到，在地方立法实践中践行全过程人民民主有几条原则必须牢牢把握。必须坚持党的领导，确保正确的政治方向。宿州市人大常委会始终把地方立法工作放到党的全局工作中来思考、谋划，对党中央及省委的重要决策部署、市委提出的立法任务不折不扣贯彻执行，自觉做到中央有决策、地方有落实，党委有安排、人大有行动。在立法选题上始终紧扣全市战略部署、宿州发展急需定题，在制度设计上坚持贯彻党中央大政方针、把政策精神吃透落细。严格执行地方立法重大事项向市委请示报告制度，将立法项目库和计划的确定及调整提请市委研究批准，对立法中的重要制度、重大问题等，专题向市委汇报。如，新建住宅小区绿地率、饮用水水源地的确定、综合公园的用地规模、涉企优惠政策的制定和兑现等。
必须坚持人大主导，凝聚各方合力。宿州市人大常委会在法规选题和立项上充分发挥主导作用，制定实施立法项目库制度，细化项目征集、论证和立项程序，动态调整入库项目，科学制定年度立法计划，充分保障地方立法的系统性、整体性、时效性。主导起草、审议和修改工作，市人大法工委、有关工委提前介入、统筹把关，及时协调解决法规起草过程中的一些重大问题和分歧。同时在立法的各个环节充分发扬民主，听取社会各界的意见，集中多方智慧，防止部门利益法制化。如，在制定《宿州市优化营商环境条例》过程中，创新工作机制，首次成立了由市人大常委会和市政府分管负责同志担任“双组长”的法规起草工作领导小组。在“双组长”的领导下，起草工作专班开展了立法调研、组织起草、征求意见，召开企业和行业协会座谈会、组织专家论证等工作，有力保障了立法质量和立法效率。
必须坚持精准立法，科学选择立法项目。要紧扣中央要求。如，优化营商环境是党中央、国务院作出的促进高质量发展的重大决策部署，是省委、省政府着力推进的重点工作。为保障上级党委、政府决策部署落地落实，市人大常委会及时将优化营商环境立法列入2022年立法计划，并充分发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，针对市场主体关切的政府履约践诺、部门公正执法等进行制度设计，特别是把贯彻落实省委“建立签订合同协议、作出行政承诺事前事中事后全生命周期监管体系”要求作为立法重点，力求从源头减少涉企纠纷，增强市场主体获得感。要紧扣群众呼声。随着城镇化建设进程的加快，市容治理面临很多复杂情况，群众也对市容环境提出了更高要求，市人大常委会于2016年制定出台了《宿州市市容治理条例》，对市容环境卫生、游商小贩、公共区域停车等市民关注的热点问题制定了很多便民举措。《宿州市公园条例》在制定过程中对公园遛犬、广场舞噪音扰民等群众反映的焦点热点问题进行科学合理的制度设计，坚持“民有所呼，我有所应”，力求解决群众反映的公园“好看不好用”等突出问题。要紧扣中心工作。2020年，宿州市正处于争创国家文明城市的关键阶段，“创城”工作是当时市委、市政府的重要工作、当务之急，市人大常委会适时调整立法规划，将《宿州市文明行为促进条例》增列入立法规划，并在立法过程中积极寻求用法治思维和法治方式推动城市文明发展的道路，成功助力宿州实现了“首创首成”的目标。
必须坚持问题导向，凸显地方特色。要立足宿州实际精准选题。如，针对全市饮用水水源单一、供给不足、水质不稳、保护力度不够等群众反映强烈的问题，制定了《宿州市饮用水水源地保护条例》，从源头保障人民群众用水安全。为保护宿州特有的历史文化资源和促进精神文明建设，制定了《宿州市非物质文化遗产保护规定》《宿州市制止餐饮浪费行为条例》《宿州市公共场所控制吸烟条例》，开展《宿州市淮海战役红色文化遗产保护条例》立法，推动中华优秀传统文化传承发展和社会主义核心价值观的培育弘扬。制定《宿州市高标准农田建设和保护促进条例》《宿州市夹沟香稻米保护条例》，助力宿州加快由农业大市向农业强市转变步伐。要立足解决问题精准立法。通过立法调研列出问题清单，精准甄别属于立法层面且通过立法近期能够解决的问题，对此进行制度设计。如，在立法调研中发现市非遗保护工作存在的突出问题是非遗传承人发展环境不够好、非遗展示和活动场所缺乏等，在审议修改《宿州市非物质文化遗产保护规定》中针对这些问题增加了细化、可操作的规定。夹沟香稻米作为曾经的宫廷贡米，是宿州特色农产品的“金字招牌”，但面临着品牌影响力弱、市场占有率低等突出问题。市人大常委会及时制定安徽省首部单一农产品保护地方性法规——《宿州市夹沟香稻米保护条例》，有力推动市、区政府重视和加强香稻米保护和产业发展，助力夹香园牌夹沟香稻米2024年获得安徽省首届“皖美大米”品牌评选金奖。要立足功能定位精准推动法规落实。在中国特色社会主义法律体系中，市级法规处于国家和省级立法落地实施的“最后一公里”，是党的政策、国家法律通达群众、通达基层的重要桥梁和纽带。围绕贯彻实施法律、行政法规以及省法规，结合本地实际作出补充细化，扎实做好便于政府组织实施、部门宣传执行、群众理解支持的实施性立法。如，《宿州市生活垃圾分类管理办法》针对保障《安徽省生活垃圾分类管理条例》的落地落实并结合实际，明确了国家和省未具体规定的收集容器设置规范、分类投放保障措施等内容。该《办法》的出台和实施，有力推动了宿州获得省政府2022年度城市生活垃圾分类工作表彰激励。
必须坚持民主立法，实现立法为民。宿州市人大常委会在地方立法过程中始终坚持践行全过程人民民主。注重研究代表议案建议中的立法需求，从代表和群众聚焦的课题中择优选择立法项目。认真审议办理代表提出的立法议案，邀请有关代表参与立法调研、审议修改和立法后评估等活动。2018年以来，市人大常委会先后设立了20个基层立法联系点，每一部地方性法规在制定过程中都通过征求意见、调研座谈等方式征求立法联系点意见建议，充分发挥了基层立法联系点倾听民意、汇聚民智的“民意直通车”作用。坚持开门立法，加强立法宣传，在新闻媒体、市人大网站上多次公布法规草案和修改稿，分层次召开各级代表和群众座谈会。在《宿州市文明行为促进条例》制定过程中，市人大常委会共召开了20余次座谈会，既有面向相关职能部门的，也有面向乡镇、街道、社区（村）和市民代表的，收集意见建议100余条，经过近10轮修改，条文基本上能够涵盖征集到的意见建议。
必须坚持科学立法，提升立法质量。要坚持不抵触原则，在法定权限范围内开展立法。严格依法立法，严守设区的市立法权限，坚持在有上位法或者国家政策依据的情况下创设有关制度，坚决做到不与上位法相抵触，同时尽量保持与部门规章、省政府规章相协调。坚持立改废并重，按要求开展法规清理，及时修改有关法规。要立足“接地气、真管用、可操作”做实立法调研。调研是贯穿于地方性法规制定全过程的的一个重要关键词，市人大常委会在立法的不同阶段都会开展有针对性的调研、考察。市内调研重点在于摸清家底，市外调研目的在于学习借鉴先进做法和成熟经验，两相结合，既可以发现本市存在的问题、分析造成问题的原因，又能对症下药做好对策配置。在《宿州市高标准农田建设和保护促进条例》立法过程中，市人大常委会组织调研组先后赴江西、河南、吉林等高标准农田建设先进地区及本市各县（区）开展实地调研，促进了这部创制型立法的顺利出台。要善用“小快灵”，解决“大问题”。市人大常委会在立法过程中立足地方实际科学搭建制度框架，合理设计体例结构，为解决实际问题敢于进行制度创新、提出实效性举措。做到管用几条定几条，成熟几条定几条，不设章节、不重复上位法和省法规内容，尽量避免写入提倡性、宣示性条款，着力打造具体、细化的举措和路径。近4年来，市人大采取不设章节的“小快灵”立法形式共制定法规7件，这7件法规共147条，平均每件仅21条。其中，《宿州市优化营商环境条例》作为全国条款最少的同类法规，立法经验在中国人大网发表。
人民代表大会70年的历史，是成长的历史、发展的历史。民主的发展没有止境。宿州市人大常委会将不断深化对全过程人民民主的认识，在地方立法践行全过程人民民主的道路上不断探索前行，着力将市立法工作打造成践行全过程人民民主的样板和典范，为不断推进宿州市域治理体系和治理能力现代化贡献应有力量。（王博 邵玉龙）
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