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谈谈学习《职业教育法》的认识和体会

………………省教育厅副厅长  江  春

认真贯彻《治安管理处罚法》全力维护全省社会

治安稳定

………………省公安厅副厅长  宓建毅

谈谈学习《职业教育法》

的认识和体会

省教育厅副厅长  江  春

主任、副主任、秘书长、各位委员：

    首先非常感谢省人大常委会对教育工作，特别是对职业教育的高度重视、关心和支持。下面，按照本次会议的安排，我就《职教法》的主要内容和实施中应该把握的几个问题，谈谈个人粗浅的认识和体会。

     一、《职教法》的主要内容

    （一）关于总则

    《职教法》总则规定了立法目的、依据和适用范围，职业教育的重要地位和作用，实施职业教育的方针和原则，公民接受职业教育的权利，政府、行业和企事业组织的办学职责和义务，以及职业教育管理职责分工等。这些基本原则的确立，对于法的实施以及职教体系内外部各种关系的调整，都具有重要作用和意义。

    在总则中，需要把握以下几点：

    一是立法依据。《职教法》作为第一部专门规范职业教育活动的法律，涉及到教育和劳动两个层面的法律关系，因此，《教育法》和《劳动法》是制定《职教法》的重要法律依据。此外，近些年来，党和国家制定了一系列发展与改革职业教育的方针政策，如，中共中央《关于教育体制改革的决定》，国务院《关于推进职业技术教育改革和发展的决定》等，也为制定《职教法》提供了明确的政策依据。

    二是适用范围。根据受教育期限的长短、教育内容和要求的不同，我国职业教育分为职业学校教育和职业培训两大类。1986年原国家教委、国家计委、国家经委和劳动人事部在联合签署的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》中指出，“各种类型的职业技术学校是职业技术教育体系的骨干，其他各种培训是职业技术教育体系不可缺少的组成部分，无论现在或将来都是社会所需要的。”《职教法》作为国家规范各类职业教育活动的重要法律，涵盖了全部职业教育活动。因此，总则的第2条明确规定，“本法适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。”

    所谓“各级各类职业学校教育”，是指依据《教育法》及本法，根据受教育者的身心特点和教育规律而实施的学制规范的、系统的学历职业教育。它使受教育者养成具有社会主义觉悟和道德，获得某种职业岗位需要的职业技能和知识。它是对合格的受教育者，颁发相应学历证书的学校教育。所谓“各种形式的职业培训”，是指为适应市场经济发展的需求，根据社会职业岗位的需要和劳动者的从业条件与愿意，按照国家规定的职业资格标准，针对劳动者应当具备的职业道德、技能和知识而进行的教育和训练。通常培训时间不长，并且，不以获得学历为目的。培训结业经考核合格者，可以按国家规定获得相应的培训证书。

    三是政府和行业组织、企事业组织的职责和义务。《职教法》第6条明确规定“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划。行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务。”根据这一规定，首先是各级政府必须根据经济、社会发展的需求，统筹规划职业教育的发展规模和结构，使职业教育与经济协调发展。

    行业组织和企事业组织依法履行实施职业教育的义务，概括地说，包括以下几方面内容：

其一，采取必要的行政和经济手段，推行“先培训、后上岗”的用人制度。凡未达到国家规定的职业资格要求的，一律不得从事专业性，技术性较强的职业。企事业组织招工，必须首先在相应对口专业的职业学校毕业生中择优录用。凡已进行“职业资格证书”技术等级考核的工种，要实行毕业证书和职业资格等级证书同时使用的“双证制”，优先录用获得“双证”的职业学校毕业生。

    其二，企事业组织应当承担对本单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用，确保对职业教育的投入。

    其三，行业组织、企事业组织应当从信息提供、师资队伍、实训设备、见习实习等方面，积极支持各级各类职业学校的办学活动。

    其四，行业、企事业组织应当积极扶持职业学校校办产业的发展。当然，这种支持是双向、互动、互利的。校企等合作双方在责、权、利方面，要有明确具体的协议，并使这种合作支持规范化、制度化。

    四是职业教育的“三种证书制度”。《职教法》第8条第一款规定：“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。”所谓“学历证书”，应是经国家批准设立或者认可的职业学校，对完成了学制系统内一定职业教育阶段的学习任务的受教育者所颁发的文凭。国家实行这一制度，标志着学历证书的颁发，是一种国家法定的特许权力。只有达到了国家规定的职业教育标准的各级各类职业学校，国家才赋予其颁发相应学历证书的权力。这一规定是为保证国家职业教育制度的正常有效运行，维护学历证书的科学性、可靠性和严肃性而制定的。

    所谓“培训证书”，是指由国家承认的职业培训机构或其他教育机构，实施各种形式的职业培训，不能颁发学历证书，但可根据教学目标和教育内容，给经考核合格的受教育者发放的写实性的证明其达到某种职业要求的资格证书。

    所谓“职业资格证书”，是反映劳动者具备从事某种职业所必备的专门技能和知识的证明。职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（工种）应该具备的学识、技术和能力的起点标准。执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）必须具备的学识、技术和能力的标准。各级各类职业学校在实行学历证书制度的同时，要按照《职教法》规定，实行职业资格证书制度。

    五是职业教育工作管理职责的分工。《职教法》第11条第一款，首先对国务院教育行政部门在职业教育方面的管理职责作了规定。但是，与其他各类教育相比较而言，职业教育又具有与经济联系最为紧密、直接服务于就业活动的鲜明特点。我国职业教育的发展实践表明，只有广泛发动和依靠各行各业、社会各种力量来参与和举办，职业教育才能得到较好的发展。在总结经验的基础上，本款把教育行政部门管理职业教育工作的职责概括为三项内容：统筹规划、综合协调、宏观管理。这一概括体现了职业教育工作的管理以教育部门为主的原则。

    第11条第二款规定，各部门要根据国务院所规定的各自职责，具体负责与自身相关的职业教育方面的工作。职业教育涉及的部门和方面很多，没有部门、行业、企事业单位及社会的支持和参与，它就难以有大的发展。

    第11条第三款是对县级以上地方政府管理职业教育职责权限的规定。职业教育具有极强的地方性，它与经济的密切关系，首先反映在它对区域经济的促进和依赖方面。要使职业教育符合实际需要，就必须降低管理重心，充分发挥地方政府的积极性，突出地方政府的责任和作用。具体地讲，省、市、县三级政府在职业教育方面应当发挥领导、统筹协调和督导评估三大职能作用。

    （二）关于职业教育的体系

    学习这一章，要把握以下两个问题：

    一是关于职业教育体系的构成和实施机构。所谓职业教育体系，通常的提法是，有计划地实行小学后，初中后和高中后的“三级分流”，实现职业学校教育与职业培训并举，与其他教育的相互沟通和协调发展。所谓“小学后分流”，是指那些完成小学教育的毕业生或肄业生，一部分流向普通初级中学，一部分流向初等职业中学。这种分流数量不太大。所谓“初中后分流”，是指完成九年义务教育之后的毕业生或肄业生，一部分流向普通高级中学，一部分流向中等专业学校、技工学校和职业高中。他们所受的教育属于高中阶段的中等职业教育。所谓“高中后分流”，是指一部分高中毕业生进入普通高等学校学习，另一部分高中毕业生接受高等职业教育。“与其他教育相互沟通”中的其他教育，是指除了职业教育以外的所有形式的教育，如普通中小学教育、普通高等教育、成人教育和特殊教育等。

    二是关于职业教育的层次结构。《职业教育法》第13条将职业教育体系中职业学校教育，分为初、中、高三个层次，分别对应普通学校教育中的三个层次。

    首先是初等职业学校教育。这是在小学教育基础上实施的初中阶段的职业教育。实施初等职业教育的学校主要是初级职业中学，招收小学毕业生和至少有小学文化程度的青少年，学制三至四年。

    其次是中等职业学校教育。这是在初级中等普通教育基础上之上实施的高中阶段职业教育。目前，我国主要由中等专业学校、技工学校和职业高中实施这一层次的职业教育。中等职业教育是当前整个职业教育工作的重点。在实际工作中，我们通常把这类职业教育称之为高中阶段的职业教育。

    此外是高等职业学校教育。这是在高级中等教育基础上实施的高等教育阶段的职业教育。高等职业教育主要培养高中后接受二至三年学校教育的实用型、技能型专业技术人员、经营与管理人员、服务人员等，优先满足基层和农村地区对高等实用型人才的需求。目前，我国实施高等职业学校教育的主要有职业技术学院、部分高等专科学校、部分独立设置的成人高等学校，一些重点中等专业学校也试办了高职班。高等职业教育起步虽晚，但发展迅速。

    （三）关于职业教育的实施

    《职教法》第三章是关于实施职业教育的有关规定。学习这一章，要注意以下几点：

    一是关于骨干和示范性职业学校的建设。本章第17条涉及县级以上地方各级政府办学职责时，首先规定县以上地方各级政府应当办好发挥骨干和示范作用的职业学校。这表明，各级政府不但要办职业学校，而且要办高水平的能对当地职业教育起骨干和示范作用的职业学校。

    二是企业实施职业教育的法律义务。《职教法》在总则第6条第二款规定“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”的基础上，在本章第20条进一步提出，企业根据本单位的实际，有目的、有组织、按要求认真地对本单位职工和准备录用人员实施职业教育。这既是企业发展的需要，也是企业的职责和义务。这是因为，第一，职业教育是企业的一项基础建设。企业是相对独立的商品生产者和经营者，企业要在竞争中取胜，关键在于职工素质。职工素质决定着职工对党和国家政策的理解，对资源、资金、设备的利用程度，对科学技术的掌握运用，从而影响企业产业结构的选择、生产门路的开拓和产品的档次质量，影响企业的发展速度和规模；第二，职业教育是企业始终充满活力和发展后劲的重要保证。为了适应技术进步和市场竞争的要求，企业必须不断补充高素质的就业人员。同时，由于劳动力市场的建立，劳动合同制的实施，劳动力流动加快，相当一部分职工将要转岗、转业，加之老职工退休、自然减员，企业必然要求有素质相对较高的新职工和转业转岗人员补充进来。任何企业既面临本单位职工的培训提高任务，又必须对准备录用人员实施职业教育，为企业的发展储备一定的后备力量。

    三是职业学校的设立、变更和终止。这方面内容，在《职教法》中有比较明确的表述。要注意的是，政府及其教育、劳动部门应当严格依法审批、依法管理。凡涉及职业学校和职业培训机构的设立、变更和终止等事项，都必须依法办理，要避免出现“重审批、轻监管”或“只审批、不监管”的倾向。

    （四）关于职业教育的保障条件

    《职教法》的第四章，主要从经费、师资、基地及服务体系等四个方面规定了职业教育的保障条件，而重点放在开辟和落实职业教育经费渠道上。本章共有十三条，有十条专门对经费筹措的指导思想和具体政策作出了规定，因此，这是贯彻实施《职教法》的关键一章。

    学习本章，要特别关注以下几点：

    一是关于职业教育经费的筹措原则。职业教育经费，一般包括职业教育的基建费和事业费。它是职业教育事业发展和职业教育活动得以正常进行的重要物质基础。由于生产实习活动多，职业技能训练要求高，职业学校或职业教育机构的基建设备投资较大，日常实习、实验消耗较多，生均经费开支较高，职业教育的发展需要更多的资金投入。没有资金收入，则难以办出高质量的职业学校。

    目前，职业教育发展的资金来源主要渠道，首先是国家财政拨款。各级财政都要根据财力情况增加投入，妥善安排好职业教育经费，逐步解决存在的问题；其次是行业、企事业组织等用人单位要积极投资，不断增加对职业教育的投入。还有是举办者自筹职业教育经费，以及学校收取杂费等。

    此外，还可以通过争取贷款和国内外捐赠，通过社会集资或设立发展基金等其他方式和渠道，多方筹措职业教育经费。

    二是职业教育经费标准的制定与执行。《职教法》第27条第一款要求，省级政府和国务院有关部门制定所属职业学校的生均经费标准，并要求学校举办者，按照生均经费标准足额拨付职业教育经费。所谓生均经费，不同于“国家财政预算内生均教育事业费”，而是指培养一个学生平均所需的成本，主要包括：（1）公务费、业务费；（2）设备购置费；（3）修缮费；（4）学生实验实习费；（5）固定资产折旧费；（6）教职工人员经费等开支。生均经费中不应包括：（1）各种灾害损失、各种事故支付的费用；（2）各种罚款；（3）校办产业等非教学开支的费用。

    第27条第二款特别强调，任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育经费。经费不足将是职业教育长期面临的问题，因此，必须加强职业教育经费的管理。各地应当按照国家有关规定，严格依法管理职业教育经费，任何组织和个人不得以任何借口、任何方式挪用、克扣职业教育经费。

    三是企业应当承担职教费用的规定。企业承担职教费用的具体办法，由国务院有关部门会同财政部门，或由各省、区、市政府依法规定。需要指出的是，本条适用于在中华人民共和国领域内兴办的各类企业，包括国有、集体、民办、内外资合资、外资独资等企业。对企业拒不执行本法规定进行处罚，应按企业所在地域范围，由当地县及县以上人民政府，或由当地县以上人民政府责成有关部门予以实施。

    四是关于职业教育师资队伍的建设。职教师资队伍建设是一项长期、重要而且艰巨的系统工程。要做好这项工作，需要各级政府及其有关部门，按照本法的规定做出切实可行的规划。首先，要提高各级政府及其有关部门领导对加强职业教育教师队伍建设重要意义的认识，进一步增强紧迫感和历史责任感。第二，要系统分析和研究社会、经济、技术以及劳动组织方式的发展与变革，对职教师资队伍的知识、能力和行为规范等的新要求，抓紧制定职教师资、特别是实习指导教师的任职资格、职称评定标准和职务系列，确定培养规模。第三，在办好现有职业技术师范院校的同时，利用普通高等院校的力量，加强中等职业学校教师的培养工作。应当明确指定一批普通高等学校，作为职教师资的培养和培训基地。

    二、思考与建议

    当前，我省职业教育改革、发展的总体形势很好。高等职业教育方兴未艾，发展迅速；中等职业教育在困境中崛起，部分中专学校毕业生招生和就业持续升温、走势看好；民办职业教育具有较好的发展前景。

    《职教法》和省人大颁布的《职教条例》实施以来，特别是1998年之后，职业教育办学体制和管理体制发生了很大变化。一是国务院对国务院部门和直属单位所属学校，包括中等专业学校和技工学校的管理体制进行了调整，明确除教育部以及外交部、公安部、安全部、海关总署、民航总局、体育总局、地震局等部门和单位，继续管理其所属学校外，国务院其它部门和单位原则上不再直接管理学校，其所属的中等专业学校和技工学校都划转到地方。

    二是一些部门、行业在职能转换过程中，将不少中等专业学校改为高等院校或培训中心，不再举办中等学历教育的学校。如保险、工商管理、税务、公安、司法等部门和行业。

    三是一些企业集团在划转和转制过程中，将所办的中等职业学校改作企业的培训中心或与企业相分离，如邮电、石油、化工等企业集团。

    四是民办职业学校有新的发展。

    伴随上述变化而来的一个负面影响是，一些地方出现了中等职业教育资源流失，一部分中等专业技术教育以及技工教育，失去了相应的支持，不利于职业教育事业的发展与进步。

    通过地方立法，进一步推动《职教法》在我省的实施，切实改变职业教育相对薄弱的状况，需要解决的问题很多，如体制问题、投入问题、社会环境问题等。我们认为，当前，迫切需要解决好以下四个方面的问题：

    一是统一思想认识的问题。

    《职教法》规定：“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。这就从法律上确认了职业教育在当今社会生活中的地位和作用。因此，学习、宣传和实施《职教法》，首先要帮助、引导政府及其相关部门、各级领导干部和全体公民深刻认识加强职业教育是关系全局的一件大事。在统一思想的基础上，要坚信抓职业教育，就是在抓产业，抓产业素质，抓投资环境，抓发展后劲和竞争力。各级政府都要把加强职业教育，加大扶持力度，促进职业教育与其他各类教育协调发展。要使围绕职业教育展开的地方立法的过程和学习、宣传、实施职教法规的过程，成为统一全党全社会的思想认识，帮助解决职业教育发展和改革中出现的困难和问题，进而推动职业教育又好又快发展的过程。

    二是增加职业教育投入的问题。

从我省情况看，近年来，省及各地做了一些工作，使得职业教育经费呈逐年增加的态势。但是，从总体上说，法律法规的规定落实得还不够，突出表现在全省中等职业学校的生均经费一直处在全国30个省、市的末位。职业教育受经费的制约，发展普遍感到困难。因此，在地方法规中，一方面应当要求各级政府依法履行发展职业教育的责任，在继续加大公共财政对职业教育的投入，加强职业教育基础能力建设的同时，还要建立和完善职业教育学生助学制度，使贫困家庭学生通过国家帮助和本人勤工俭学得以顺利完成学业，进一步体现教育的公平和公正；另一方面依照法律规定，拓宽筹措职业教育经费的思路和渠道，例如，利用金融信贷手段支持职业教育，鼓励企事业组织等社会力量参与兴办职业教育，多渠道依法筹措职业教育发展资金等等。

三是行业组织和企事业组织履行法定义务的问题。

“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”，这是《职教法》中的一条重要原则。在中等职业教育办学体制和管理体制改革中，我们认为，行业组织和企事业组织仍应发挥促进职业教育发展的作用。职业教育是和行业生产紧密相连的，从学校招生计划，到专业和课程设置、毕业生的就业，都离不开行业组织、企事业组织的联系，行业组织、企事业组织应履行相应的法律义务。

四是实行劳动准入制度和职业资格证书制度的问题。

劳动准入制度和职业资格证书制度是《职教法》中两项很重要的制度。由于这两项制度实施时间不长，有的单位执行不够严格等原因，目前没有得到很好的实施。一些用人单位，特别是有些私营企业，继续招聘未经职业教育或培训的低素质的劳动者，这不仅给产品质量和安全生产带来隐患，而且也挤占了职业学校毕业生的就业岗位，影响职业教育的发展。

我们认为，加快推进劳动准入制度和职业资格证书制度，对于实施《职教法》，具有重要意义。2000年，《招用技术工种从业人员规定》明确90个技术工种从业人员必须持证上岗。应当进一步发挥职业学校在推行职业资格证书制度中的作用，使职业学校的学生毕业时既有学历证书，也有职业资格证书。在建立和完善职业资格制度方面，教育、人事、劳动保障部门和有关行业部门应建立有效的沟通、协调机制，避免政出多门。劳动监察部门要加大对实施职业资格证书制度方面的监督和检查。

认真贯彻《治安管理处罚法》

全力维护全省社会治安稳定

省公安厅副厅长  宓建毅

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国治安管理处罚法》，同日，国家主席胡锦涛签署中华人民共和国第三十八号主席令予以公布，该法自2006年3月1日起施行。现在，我受徐立全厅长的委托，就一年多来我省各级公安机关对《治安管理处罚法》的学习、宣传培训和贯彻执行情况，向人大各位领导作一汇报。

一、《治安管理处罚法》的立法背景、主要内容

（一）我国治安管理处罚的历史沿革

1、我国治安管理处罚法律制度的产生远远早于西方国家。我国秦汉时期户籍制度中就有了治安处罚方面的法律。1905年清政府颁布《违警律》是我国第一部治安管理处罚法律。抗日战争时期，边区政府颁布《陕甘宁边区违警处罚暂行条例》等。

2、1957年，国务院颁布了行政法规《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）。

3、1986年9月5日，第六届全国人大常委会通过了同名的《治安管理处罚条例》，升格为法律。

（二）《治安管理处罚法》立法背景

1997年8月，公安部会同有关方面启动了《条例》的修订工作，2002年4月公安部形成《治安管理处罚法送审稿》，报送国务院，2004年9月后，全国人大常委会三次审议修改后通过。制定《治安管理处罚法》背景：

1、《条例》调整的范围过窄。《条例》规定了八大类114种违法行为，其中涉及交通、消防及身份证方面的违法行为已被《道路交通安全法》、《消防法》及《居民身份证法》等专门法律取代。1997年3月修订后《刑法》的罪名由130个增加到410多个，完全不能与《刑法》相对应。

2、治安管理处罚的种类偏少，仅有警告、罚款、拘留三种，且罚款处罚幅度太小，一般都在200元以下。

3、处罚程序过于简单，仅规定了传唤、处罚、裁决等，不适应民主法制建设的要求。

4、与其他法律、法规不协调，尤其是与《行政处罚法》、《行政复议法》的规定不相一致，执行不易操作。

（三）治安管理处罚的性质、概念和主要内容

1、治安管理处罚的性质、概念

根据《治安管理处罚法》第二条的规定，治安管理处罚是公安机关对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定，尚不够刑事处罚的违法行为，所做出的行政处罚。治安违法行为具有3个特征：

（1）社会危害性

（2）行政违法性

（3）应受处罚性

2、修订后的《治安管理处罚法》共计六章一百一十九条，与《条例》相比较：

（1）将尊重和保障人权，保护公民的人格尊严，各级人民政府应当加强社会治安综合治理，化解社会矛盾，增进社会和谐，以及调解等写入了总则（总则共9条，其中有3条规定了此内容）。

（2）规定违法行为238种，比《条例》增加了124种。分为4类，即扰乱公共秩序的行为、妨害公共安全的行为、侵犯人身权利、财产权利的行为以及妨害社会管理的行为。

（3）增加了处罚种类，提高了罚款额度，缩小了拘留处罚的自由裁量权。

《治安管理处罚法》规定5个种类的处罚，比《条例》增加了吊销公安机关发放的许可证、对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境的处罚种类。

《治安管理处罚法》提高了罚款额度，设定了最高为5000元的罚款处罚额度，并设定了9种处罚幅度。同时，进一步细化了行政拘留自由裁量权，设定了5日以下，5日以上10日以下，10日以上15日以下三种处罚幅度，缩小了拘留处罚的自由裁量权。

（4）程序上增加了扣押、检查、收缴、追缴等调查取证措施。

二、《治安管理处罚法》的特点

（一）体现了推进构建社会主义和谐社会的精神

《治安管理处罚法》首次将“化解社会矛盾，增进社会和谐”写入法律，首次将“公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”，作为公安机关办理治安案件、实施治安管理处罚的基本原则之一予以明确规定。具体体现在：

第一，进一步完善了治安调解制度

1、治安调解适用范围

根据《治安管理处罚法》第9条“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”的规定，公安机关在日常治安管理活动中要充分发挥调解的积极作用，为构建社会主义和谐社会创造安定团结的治安环境。对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的其他违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意调解的，如制造噪声、饲养动物干扰他人正常生活等治安案件，公安机关也可以调解处理。

根据《治安管理处罚法》的规定，《公安机关办理行政案件程序规定》进一步明确了调解的范围，明确规定不适用调解的案件范围为5类，即雇凶伤害他人的、结伙斗殴或者其他寻衅滋事的、多次实施违反治安管理行为的、当事人不愿意调解的、其他不宜调解的等，主要是对主观恶性较深，社会危害较大的案件，缺乏调解基础，不应调解结案。

2、正确适用治安调解

根据《治安管理处罚法》第9条的规定：

（1）公安机关对于符合调解条件的案件是可以调解， 而不是“应当”调解。

（2）遵循公开、自愿、公正原则，涉及个人隐私的，不得公开调解。

（3）调解过程中，特别应注意解决重调解，轻取证的执法问题。2005年公安大接访反映执法的一个较突出的问题，是重调解，轻取证。治安案件发生后，公安民警缺乏现场意识，证据意识，一旦调解不成，又错失了取证的良机，现场被毁坏，现场目击证人找不到，案件办不下去，引发上访。调解是在事实清楚、证据充分的基础上，分清责任进行的调解。

第二，明确规定给予行政拘留处罚，但不执行的情形

《治安管理处罚法》第二十一条明确规定有四种情形之一，应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。

1、已满十四周岁不满十六周岁的；

2、已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；

3、七十周岁以上的；

4、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。

第三，明确规定行政拘留处罚合并执行不得超过20天

一人有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。

第四，赋予当事人救济途径的选择权

法律取消了行政复议前置程序，规定被处罚人对处罚决定不服的，可以依法自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼。

（二）扩大了调整范围，有利于保障公安机关及其民警依法履行治安管理职责，有效维护社会治安稳定

《治安管理处罚法》扩大违法行为主体，明确了单位也是违反治安管理的行为主体，调整和增加了治安违法行为。增加的违法行为（见附表）。

1、增加对扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序行为的处罚（第24条），列举了6种违反治安管理行为。

2、将胁迫、诱骗或者利用他人乞讨以及以滋扰方式乞讨的行为纳入治安管理处罚的调整范围，有利于公安机关及时打击这种侵犯他人人身权利的违法行为。

2003年，我省有一个县未成年人被人诱骗、利用乞讨，但当时，对利用他人乞讨的，没有从治安管理方面处罚的法律依据，无法进行打击处理。

3、将《治安管理处罚条例》中“殴打他人造成轻微伤害”的违反治安管理行为修改为“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的”，就是不再以造成轻微伤害为构成要件，有利于公安机关及时查处此类治安案件。群众对公安机关反映强烈的问题之一，就是伤害案件的处理。较为突出的就是鉴定问题。法律扩大了违反治安管理的行为方式，只要是伤害了他人的身体就应依法处罚，增强了法律对公民人身权利保护力度。

4、将“冒充国家工作人员进行招摇撞骗”的违反治安管理行为，修改为“冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的”，扩大了法律调整的范围。为打击冒充记者、领导违法行为提供了法律保障。

（三）法律就治安案件的管辖作了授权规定

根据《治安管理处罚法》第91条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定”的规定，派出所、县、市，甚至省一级公安机关都有治安案件的管辖权，《治安管理处罚法》规定治安案件的管辖由国务院公安部门规定。2006年8月，公安部颁布了修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》），对公安行政案件（包括治安案件）的管辖作出了明确规定。治安案件一般由违法行为发生地管辖，违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。居住地管辖的设定，有利于公安机关办理一些缠访闹访，扰乱国家机关办公秩序的案件。

对于卖淫嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博等案件，不适用居住地管辖规定。

（四）法律在程序上进一步规范了治安案件的办理

《治安管理处罚法》进一步规范了公安机关及其民警的治安管理执法行为，对治安管理处罚的程序作了更为严格而具体的规定。

一是进一步规范了传唤和询问查证

1、传唤的适用范围

传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定的时间内到指定的地点接受询问的调查取证手段。《治安管理处罚法》规定了口头传唤、书面传唤及强制传唤。

口头传唤，适用于现场发现的违反治安管理行为人。人民警察经出示工作证件，就可以口头传唤。

书面传唤，适用于非现场发现的违反治安管理行为人，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。

强制传唤，适用于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理行为人。

2、增加规定了告知内容

规定要将传唤的原因、依据和处所告知被传唤 人及其家属。

3、严格限制询问查证时间

传唤后，询问查证时间一般不超过8小时，情况复杂、可能适用行政拘留处罚的，不得超过24小时。

4、突出未成年人权益保护：询问不满十六周岁的未成年人，应当通知其父母或者其他监护人到场。

二是赋予公安机关检查、扣押等调查取证权力

1、关于检查

对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身，公安机关可以进行检查。其中，检查公民住所必须出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。

2、关于扣押

适用范围：对与案件有关的需要作为证据的物品，公安机关可以扣押。

扣押物的处置：

（1）对不宜长期保存的，按《公安机关办理行政案件程序规定》，由公安机关负责人批准，拍照或录像后，拍卖、变卖，结案后处理；

（2）查明与案件无关的，及时返还被扣押人；

（3）经核实属他人合法财产的，登记后退还；

（4）满六个月无人对扣押物品主张权利或者无法查清权利人的，公开拍卖或按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库；

（5）扣押期限内，依法作出收缴或追缴处理。

三是增加了处罚前的告知程序和2000元以上罚款、吊销许可证等处罚决定前的听证程序

根据《行政处罚法》的规定，《治安管理处罚法》第九十四条明确规定了公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人要求申辩的，公安机关必须听取违反治安管理行为人的意见，违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳，不能因违反治安管理行为人的申辩而加重处罚。

公安机关作出吊销许可证及处2000元以上罚款处罚的，还应当告知违反治安管理行为人有权要求听证。违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时举行听证。

四是法律进一步规范涉案财物的处置（追缴、收缴）

《治安管理处罚法》规定了收缴和追缴两个强制措施。

1、收缴的适用

适用范围

（1）违禁品：毒品、淫秽物品、反动、迷信的宣传品等；

（2）涉赌、涉毒的用具：赌资、赌具、吸食、注射毒品的用具；

根据《公安部关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》第五条关于“赌博活动中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢取的款物属于赌资”的规定，对于通过赌博获取的款物，应当收缴。

（3）法律严格限定收缴的适用范围，特别规定直接违反治安管理本人所有的工具才能收缴。

收缴程序

《公安机关办理行政案件程序规定》，收缴审批权限：

（1）原则上由县级以上公安机关决定。

（2）派出所可以收缴物品的范围（3类）：

违禁品，吸食、注射毒品的器具，非法财物价值在五百元以下且当事人对财物价值无异议。

（3）民警在实施当场处罚时，可以当场收缴违禁品。

2、追缴适用于违法所得财物的处理。

五是进一步细划了当场收缴罚款的情形

根据《治安管理处罚法》第104条的规定，人民警察可以当场收缴罚款的情形有三种：

1、被处50元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；

2、在边远、水上、交通不便地区，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；

3、被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。

4、交警当场收缴罚款情形与上述情况有所区别：限于对行人、乘车人、非机动车驾驶人处罚款（5元至50元），当事人无异议。

六是规定了治安案件的办理期限

《治安管理处罚法》明确规定办理治安案件的期限：

1、自受理之日起不得超过三十日；

2、案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。

3、为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件期限。

（五）明确了行政处罚法、交通安全法、消防法等法律之间的关系。

  1、与行政处罚法的关系。

（1）治安管理处罚作为行政处罚的一种，遵循《行政处罚法》规定的一般原则，在具体程序性规定上，要求《治安管理处罚法》没有明确规定的，适用《行政处罚法》的规定。如抽样取证和先行登记保存，《治安管理处罚法》未作规定，适用《行政处罚法》的规定。

（2）针对治安管理处罚的特殊性作出了专门规定。对公民个人，当场处罚最高额提高到200元（《行政处罚法》规定为50元以下），规定了扣押、取缔等强制措施。

  2、与交通安全法、消防法的关系。

（1）广义上的治安管理包括交通安全和消防管理。

（2）《治安管理处罚法》所规定的是狭义上的治安管理处罚，不包括消防和交通安全等方面的管理和处罚。如驾驶员超速行驶，行为人占用消防通道的行为不适用治安管理处罚法。

三、正确把握治安管理处罚应遵循的原则

（一）以事实为根据原则

治安管理处罚中，以事实为依据原则要贯穿执法行为的始终。

1、调查、取证工作要客观、全面，既要收集违反治安管理行为人违法的证据，也要收集从轻、减轻处罚或不予处罚的证据。

2、实事求是，综合分析，依法适用自由裁量权。裁决时，要对整个案件事实和证据进行综合分析、判断，充分考虑从轻、从重及减轻处罚的情节，形成符合实际的处理意见。

（二）正确运用过罚相当原则，合理适用自由裁量权

过罚相当，体现了法律公正性的要求。

1、违法行为在情节、社会危害程度等方面基本相当的案件，对行为人的处罚也应当大体相当；

2、违法行为在情节、社会危害程度等方面差异较大的，相应的处罚也应有明显的区别；

3、要充分运用好有关从轻、减轻、从重处罚情节的规定。

（三）公开、公正原则

公开，包括两个方面：

1、执法依据要公开。法律依据的公开方式，包括公报、报纸媒体的宣传等。

2、执法过程的公开，即处罚的程序、处罚的内容、处罚的结果要公开，以便于治安案件的当事人知道处罚的内容，保障其合法权益不受非法侵犯，利于教育违法行为人和对执法民警的监督。执法过程的公开，一般是指对案件的当事人公开。

（1）公开办案人员的身份。主要体现为出示自己的工作证件。

（2）在办案过程中，询问笔录最后要由被询问人核对、签字，处罚决定前要进行事先告知，告知当事人处罚决定依据的事实、理由和依据，告知其享有陈述和申辩的权利。

（3）处罚决定要公开。处罚决定书上要记载违法的事实、证据、处罚的依据、种类和幅度，以及救济途径和做出处罚决定的机关，同时，要送达被处罚人。有被侵害人的，还要将决定书副本抄送被侵害人。（第97条、96条）

（四）保障人权原则

保障人权是我国宪法关于国家尊重和保障人权规定在治安管理处罚法中的具体体现。

1、尊重和保障人权的理念贯穿治安管理处罚法的始终。明确规定实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严；将《条例》中规定的“讯问查证”修改为“询问查证”；规定合并执行治安拘留的上限为20日；严格限定检查公民住所必须出具县级以上公安机关开具的检查证明文件，保护公民住宅权。

2、具有中国特色的治安管理处罚法律规范。我国治安管理处罚制度与欧美法系等国家关于犯罪及处罚的法律规定不同。欧美法系国家一般只对违反治安管理行为作定性上的规定，即不论行为情节及后果，统统规定为犯罪，只是在定量上有区别，有轻罪和重罪之分，在诉讼程序上，警察侦查之后往往由轻罪法院或治安法院来作出判决。而在我国，从受理调查到做出裁决，甚至行政复议都由公安机关作出。因此，对公民合法权利的维护需要法律作出保护性规定。

3、《治安管理处罚法》对公安机关执法行为的监督作专门章节进行规范。治安管理处罚法明确规定“非法证据不能作为定案的根据”、“严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据”（79条），明确规定了刑讯逼供、体罚、超时询问限制人身自由等11项应予追究办案民警及直接负责的主管人员和其他直接责任人员法律责任的事项，以保障治安管理相对人的合法权益。

（五）处罚与教育相结合原则

要实现《治安管理处罚法》的惩戒和教育作用，应正确把握处罚与教育相结合原则。

1、要正确把握关于从轻处罚、不予处罚的规定。如第12条规定“对已满14周岁不满18周岁的未成年人违反治安管理的，要从轻或减轻处罚。不满14周岁的人违反治安管理处罚的，不予处罚，但应当责令其监护人严加管教。”如此规定，符合未成年人权益保护的需要。

2、要正确适用调解。

四、我省公安机关贯彻《治安管理处罚法》情况

（一）我省公安机关贯彻《治安管理处罚法》的基本情况

1、大力加强民警的学习培训。2005年8月以来，省公安厅通过民警上岗和首任必训、职务和警衔晋升必训、基层和一线民警每年的实战必训，运用培训班、远程视频讲座等在全省民警中部署和开展《治安管理处罚法》的学习培训。省公安厅共计培训民警7000余人，其中培训“四长”900余人。举办全省公安机关《治安管理处罚法》知识竞赛，采取以案释法等多种方式，严格考试。

2、加大执行后的指导和监督力度。一是将执行《治安管理处罚法》的情况纳入市、县级公安机关执法质量考评范围。二是采取措施及时纠正实施初期治安案件发现受理和查处数下降问题。2006年3月1日《治安管理处罚法》实施后，全省治安案件的发现受理查处数为68661起，与2005年同期相比下降近三分之一。针对这一现象，省公安厅及时分析原因，通报全省，研究解决。今年以来，全省治安案件发现受理数为136331，与去年同期相比上升50.1%，治安案件查处数为124001，与去年同期相比上升80.6%。

3、紧密结合我省实际，制定执行《治安管理处罚法》有关制度。2006年12月29日，省高级人民法院、省人民检察院和省公安厅联合出台了《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》，明确了信访活动中违法犯罪行为概念及正确适用法律的意见，以指导各级公安机关依法处理信访活动中的治安违法行为。

4、以信息化为主导，加强效能建设。一是，今年初，省公安厅结合执法实际，进一步修订了公安行政法律文书，在法律规定的范围内简化了相关程序。二是研究开发推广《治安管理处罚法》快速应用软件，推行网上办案系统建设，以提高行政效率，加强执法监督。

5、通过各级公安机关及其民警的努力，《治安管理处罚法》在我省得到了较好的贯彻实施。据统计，2006年3月至2007年5月，全省各级公安机关共受理治安案件457814起，查处422220起，其中调解247273起，查处违法人员266688人次，查处违法单位773家。从查处的违法行为分类看：