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关注民生 关心儿童 依法实施国家免疫规划
——学习《疫苗流通和预防接种管理条 例》的体会
……安徽省卫生厅副厅长 杜昌智
发展可再生能源是人类发展必由之路
——可再生能源法介绍和我省发展情况
… …省发展和改革委员会副主任 李朝东
关注民生 关心儿童
依法实施国家免疫规划
—学习《疫苗流通和预防接种管理条例》的体会
安徽省卫生厅副厅长 杜昌智
主任、副主任、秘书长、各位委员：
首先非常感谢省人大常委会对卫生工作，特别是免疫规划工作的高度重视与关心。国务院颁发的《疫苗流通和预防接种管理条例》（以下简称《条例》）是2005年3月16日国务院第83次常务会议通过，2005年6月1日正式施行的。这是贯彻“以人为本，树立科学发展观”，依法保护儿童健康，促进公共卫生事业发展的卫生法制建设的一件大事，是依法落实国家免疫规划和预防接种工作的重要保障。下面，按照省人大常委会的安排，我就《条例》出台的背景、主要内容和实施中应把握的主要问题报告如下：
一、《条例》出台背景
我国的预防接种工作已经走过半个世纪的历程，取得了令世人瞩目的成就。二十世纪六十年代初期消灭了天花；1978年开始实施儿童计划免疫，开展卡介苗、脊髓灰质炎疫苗、白喉百日咳破伤风联合疫苗和麻疹疫苗的接种，预防针对传染病，使我国的预防接种工作方式由局部的、突击式的工作方式转变为覆盖全国范围、按规定免疫程序进行的常年接种，并先后实现了以省、以县、以乡为单位儿童计划免疫接种率“三个85%”的目标。2000年我国实现了无脊髓灰质炎的目标。2002年将新生儿乙肝疫苗纳入儿童计划免疫。目前，我国持续保持无脊灰状态，疫苗可预防的传染病的发病率维持在较低水平。
与此同时，随着经济体制的转轨，预防接种工作也出现了许多新的问题，集中表现在以下几个方面，一是部分领导重视程度减弱；二是实际经费投入远不能适应实际工作的需要；三是预防接种工作管理存在薄弱环节；四是预防接种工作在一些地方滑坡，接种率下降；五是疫苗可预防传染病时有爆发，部分地区麻疹等发病出现回升。
在社会主义市场经济发展新形势下，预防接种工作面临的这些新问题，迫切需要通过立法，以国家强制力作保障加以解决，以推进预防接种工作不断深入开展和落实。首先，各级政府在实施国家免疫规划中的领导、组织实施和落实保障等方面需要法律加以规范，明确职责。第二，在社会主义市场经济条件下，随着政府职能的调整，需要通过立法来规范疫苗流通和预防接种的管理。第三，流动人口中的儿童的预防接种需要法制给予保证。第四，预防接种异常反应的处理必须做到有法可依。第五，预防接种的实施需要建立政府主导，多部门合作，全社会参与的法定工作机制。第六，新修订的《传染病防治法》和《药品管理法》要求国务院制定具体实施办法，依法规范预防接种和疫苗流通的管理。
综上所述，制定《条例》是在新形势下实施国家免疫规划的需要，是预防接种管理法制化的需要，是保证预防接种工作可持续发展的需要。同时，在我国预防接种工作的各个时期，为加强对预防接种工作的标准化、规范化和法制化管理，有的省制定了地方性法规，卫生行政部门制定了一系列实施预防接种的规范性文件，这些地方性法规和规范性文件的制定和实施，对保障儿童和公众的健康权益起到了重要作用，也为《条例》的制定奠定了立法和法制化管理的基础。
二、制定《条例》的总体思路
（一）体现了“以人为本”宗旨，由政府向人民提供“公共产品”。
（二）完善政府对预防接种工作的保障制度。根据《传染病防治法》的有关条款，《条例》明确规定，国家免疫规划项目的预防接种实行免费，与国家免疫规划有关的预防接种工作经费由各级政府承担。
（三）对接种单位的预防接种行为严格规范。要求达到国家免疫规划规定的接种率，实施预防接种要做到安全有效；对国家免疫规划项目外的疫苗要科学、规范地使用，不得为了经济利益盲目接种。
（四）改革现行的疫苗流通体制。规定了疾病预防控制机构在预防接种工作中的职责，从制度上对从事与疫苗有关的经营活动做出具体规定。
（五）强化冷链管理，保证疫苗在储存、运输等环节的质量，规定了冷链条件和监督管理措施。
（六）完善预防接种异常反应相关制度。《条例》对受种者在发生异常反应后的补偿做出具体规定，以维护受种者的合法权益。
三、《条例》的主要内容
《条例》共计8章，73条，1万余字。其主要内容集中体现在以下几个方面：
（一）建立和完善了四项制度。
1、对儿童实行预防接种证制度。《条例》第二十六条规定：“国家对儿童实行预防接种证制度。在儿童出生后１个月内，其监护人应当到儿童居住地承担预防接种工作的接种单位为其办理预防接种证。接种单位对儿童实施接种时，应当查验预防接种证，并作好记录”。预防接种证是记录和检验儿童疫苗接种情况的凭证。实行该制度的目的是为了确保所有儿童都能够及时获得国家免疫规划的疫苗接种。同时，一人一证可以完整的记录儿童预防接种的种类、时间等，帮助受种者和接种工作人员检查接种情况，以便查漏补种，保证接种效果和接种率，这也是提高流动人口中儿童和留守儿童接种率的一项重要措施。
为保证预防接种证的统一与规范，便于管理和统计，《条例》规定，由省级卫生行政部门制定预防接种证的格式。
2、规范接种行为制度。《条例》第二十四条规定：“接种单位接种疫苗，应当遵守预防接种工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则和接种方案，并在其接种场所的显著位置公示第一类疫苗的品种和接种方法”。根据此规定，卫生部于2005年9月及时制定了《预防接种工作规范》（以下简称《规范》），是《条例》的技术性配套文件。不同的疫苗，其免疫程序、接种方式、接种时间、接种对象等也有所不同，每位接种人员必须经过预防接种专业培训，考核合格后方可上岗，在实施预防接种时必须进行规范操作。这些严格的规定最终起到两个作用，一是避免和减少由于接种引起的预防接种不良反应的发生；二是能够使受种者在注射疫苗后，在人体内形成抗体，使人体免受疫苗针对传染病的侵袭。
3、接种时告知、询问、记录制度。《条例》第二十五条规定：“医疗卫生人员在实施接种前，应当告知受种者或者其监护人所接种疫苗的品种、作用、禁忌、不良反应以及注意事项，询问受种者的健康状况以及是否有接种禁忌等情况，并如实记录告知和询问情况。受种者或者其监护人应当了解预防接种的相关知识，并如实提供受种者的健康状况和接种禁忌等情况”。“医疗卫生人员应当对符合接种条件的受种者实施接种，并依照国务院卫生主管部门的规定，填写并保存接种记录”。“对于因有接种禁忌而不能接种的受种者，医疗卫生人员应当对受种者或者其监护人提出医学建议”。
据此，接种人员和受种者都有相应的权利和义务。通过告知，使受种者知情权得到保障；通过询问，可以排除接种禁忌症，避免或减少不良反应发生；做好记录，一方面是建立档案、统计分析接种情况的需要，另一方面也是处理不良反应的参考材料。特别是发生由于预防接种引起的诉讼时，还是法律上的重要文书依据。
4、现居住地接种制度。《条例》第二十六条规定，“儿童离开原居住地期间，由现居住地承担预防接种工作的接种单位负责对其实施接种。”随着社会的发展，流动人口越来越多，对大量的流动人口中的儿童的预防接种工作显得十分艰巨。在考虑到方便流动人口预防接种的情况下，规定由儿童的现居住地进行预防接种，这既符合实际情况，又有利于提高预防接种的覆盖率。实施对流动人口中儿童的预防接种时，可以按照《规范》的要求建立临时预防接种点进行服务。
（二）明确了四项规定
1、关于受种者的规定。
《条例》第二十五条规定：“受种者或者其监护人应当了解预防接种的相关知识，并如实提供受种者的健康状况和接种禁忌等情况”。这项规定基于在预防接种工作的实施过程中，受种者是直接的受益者，接种疫苗后，免除发生该疫苗针对传染病的感染，既保护了自己，又保证了不会因为患相关传染病而传播他人，所以，受种者有义务积极配合，既要事先了解预防接种相关知识，又要如实向接种工作人员提供受种者的健康情况和接种禁忌等情况，以便接种工作人员更加确切地判断是否进行接种。
《条例》第二十八条还规定，“受种者或者其监护人要求自费选择接种第一类疫苗的同品种疫苗的，提供服务的接种单位应当告知费用承担、异常反应补偿方式以及其他的相关内容。”本规定可以从以下几方面来理解：（1）由于科学技术的发展，目前一些第一类疫苗已经研究生产出同品种的疫苗，有效性和安全性较好。但是，由于研究生产之初成本较高，价格也较昂贵，甚至贵出几十倍、几百倍。（2）受种者或者其监护人根据自己的经济状况，自愿自费选择接种，接种单位可以提供，但是必须将相关的信息告知受种者或者其监护人。
2、关于接种率的规定。《条例》第二十八条规定，“接种单位应当按照国家免疫规划对居住在其责任区域内需要接种第一类疫苗的受种者接种，并达到国家免疫规划所要求的接种率。疾病预防控制机构应当及时向接种单位分发第一类疫苗。”保证国家免疫规划所要求的接种率是预防接种的主要工作指标，其最终要达到的目的就是使国家免疫规划的疫苗安全地接种到受种者，形成有效的免疫屏障，预防针对性传染病发生和流行，保障人体健康。国家要求国家免疫规划项目的疫苗接种率要达到90%以上。
3、关于疫苗需求和购买计划的规定。《条例》第二十三条规定：“接种单位应当根据预防接种工作的需要，制定第一类疫苗的需求计划和第二类疫苗的购买计划，并向县级人民政府卫生主管部门和县级疾病预防控制机构报告”。这项规定主要目的是既要保证两类疫苗的不间断供给，确保公民能够及时接种上相关疫苗，同时又尽可能的避免疫苗积压，造成疫苗过期浪费。
4、关于报告剩余第一类疫苗情况的规定。《条例》第二十九条规定：“接种单位应当依照卫生部的规定对接种情况进行登记，并向所在地的县级卫生行政部门和疾病预防控制机构报告。接种单位在完成国家免疫规划后剩余第一类疫苗的，应当向原疫苗分发单位报告，并说明理由”。这项规定主要是有利于在制定下一年度计划中进行疫苗数量的必要调整，也可以进行不同区域间疫苗的调剂供应，提高工作效率和疫苗使用效率。
（三）规定了卫生、药品监督管理、教育等相关部门职责
预防接种工作所涉及的部门多、范围广，需要社会各界的大力支持，需要全民的共同参与。《条例》对相关部门在实施国家免疫规划中的职责进行了规定。
1、卫生行政部门的职责。卫生行政部门是预防接种工作的主管和监督管理机构，在《条例》中所规定的其具体职责主要有以下6个方面：
（1）对预防接种工作监督管理。在《条例》中明确了卫生行政部门对于预防接种工作的监督管理职责。具体规定为，国务院卫生主管部门负责全国预防接种的监督管理工作，县级以上地方人民政府卫生主管部门负责本行政区域内的预防接种监督管理工作。
（2）对接种单位的管理。《条例》中规定，接种单位必须是经县级卫生行政部门依照本《条例》规定指定的医疗卫生机构，否则没有开展预防接种工作的资格。同时，县级卫生行政部门指定接种单位时，还应当明确其责任区域。预防接种工作是一项技术性比较强的工作，不是某个机构或者某个个人随意就能够承担的。需要卫生行政部门对其能力进行全面考核。符合规定的条件后，根据区域的预防接种任务，对接种单位进行指定，告知公众。没有被指定的医疗卫生机构不能开展预防接种工作。这是对预防接种工作进行规范管理的一个重要举措。
（3）制定预防接种工作规范和接种方案。根据国家免疫规划，制定预防接种工作规范和接种方案，这是国家实行有计划的预防接种制度的有力保障。卫生部已制定并下发了《规范》，省级卫生主管部门根据国家制定的免疫程序、疫苗使用指导原则，结合本地区传染病流行情况及人群免疫状况，制定本行政区域的预防接种方案，并组织实施。
（4）制定疫苗储存、运输管理规范。《条例》第十六条规定，“疫苗储存、运输管理规范由国务院卫生主管部门会同国务院药品监督管理部门制定。”疫苗是一种特殊药品，需要在特定的冷藏条件下储存与运输。因此，要建立完善的冷藏系统以保证疫苗从生产企业到接种单位运转过程中的质量。如果储存、运输的环节做不好，一是可能发生无效注射；二是可能有害于人体健康。卫生部会同国家食品和药品监督管理局于2006年3月制定并下发了《疫苗储存和运输管理规范》。
（5）发布接种第二类疫苗的建议信息。《条例》三十三条规定，“国务院卫生主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府卫生主管部门可以根据传染病监测和预警信息发布接种第二类疫苗的建议信息，其他任何单位和个人不得发布。”该条的目的是保证广大群众在享受国家免疫规划服务的同时，能够科学、合理地选择使用第二类疫苗。由卫生部和省级卫生主管部门发布建议信息，以保证信息发布的权威性，防止盲目使用和误导使用疫苗。
（6）调查处理预防接种异常反应。当发生预防接种异常反应或者疑似预防接种异常反应时，保障患者的健康是第一位的。时间就是生命，需要立即采取措施进行恰当处理。《条例》第四十二条规定，“疾病预防控制机构和接种单位及其医疗卫生人员发现预防接种异常反应、疑似预防接种异常反应或者接到相关报告的，应当依照预防接种工作规范及时处理，并立即报告所在地的县级人民政府卫生主管部门、药品监督管理部门。接到报告的卫生主管部门、药品监督管理部门应当立即组织调查处理。”
2、疾病预防控制机构职责。疾病预防控制机构是预防接种工作的具体实施者，也是接种单位开展预防接种工作的指导者。其职责主要有下面5个方面：
（1）实施免疫规划与负责疫苗的使用管理；
（2）制定第一类疫苗使用计划：《条例》第十一条中规定，省级疾病预防控制机构根据国家免疫规划和本地区预防控制传染病工作的需要，制定本地区第一类疫苗的使用计划，并依照国家有关规定向负责采购第一类疫苗的部门报告，同时报同级卫生行政部门备案。
（3）做好第一类疫苗分发工作：《条例》第十四条规定，省级疾病预防控制机构应当做好分发第一类疫苗的组织工作，并按照使用计划将第一类疫苗组织分发到设区的市级疾病预防控制机构或者县级疾病预防控制机构。县级疾病预防控制机构应当按照使用计划将第一类疫苗分发到接种单位和乡级医疗卫生机构。乡级医疗卫生机构应当将第一类疫苗分发到承担预防接种工作的村医疗卫生机构。医疗卫生机构不得向其他单位或者个人分发第一类疫苗；分发第一类疫苗，不得收取任何费用。同时，《条理》规定了特殊情况下，第一类疫苗的分发可以采取特殊渠道，即当传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府或者其卫生主管部门需要采取应急接种措施的，设区的市级以上疾病预防控制机构可以直接向接种单位分发第一类疫苗。
（4）供应第二类疫苗：《条例》第十五条规定，县级疾病预防控制机构可以向接种单位供应第二类疫苗；设区的市级以上疾病预防控制机构不得直接向接种单位供应第二类疫苗。
（5）技术指导与监测：各级疾病预防控制机构依照各自职责，根据国家免疫规划或者接种方案，开展与预防接种相关的宣传、培训、技术指导、监测、评价、流行病学调查、应急处置等工作，并依照国务院卫生主管部门的规定作好记录。
3、药品监督管理部门职责。药品监督管理部门是对疫苗质量和流通进行管理的行政部门，对疫苗的生产、流通、储存，以及疫苗接种到人体的全程质量监督管理负有重要的责任。因为任何一个环节出现影响疫苗质量的问题，都会直接影响疫苗接种的效果，甚至会在接种疫苗后发生严重的后果。
（1）对疫苗的质量和流通的监督管理。《条例》中明确规定，国务院药品监督管理部门负责全国疫苗的质量和流通的监督管理工作。省级药品监督管理部门负责本行政区域内疫苗的质量和流通的监督管理工作。
（2）审查药品批发企业经营疫苗的资质。省级药品监督管理部门负责对药品批发企业的条件进行审查；对符合条件的，在其药品经营许可证上加注经营疫苗的业务。不符合条件的一律不予审批。凡是未经批准就经营第二类疫苗的，都是属于非法经营，应当进行严厉处罚。
4、疫苗生产与批发企业的职责。在预防接种工作中，疫苗生产和批发企业是保证产品质量的关键环节，要求首先要生产合格的产品，还要在流通过程中保证其质量，这样才能够保证注射到人体时发挥应有的效力。
（1）药品批发企业必须达到的资质。《条例》第十条规定，“药品批发企业依照本条例的规定经批准后可以经营疫苗。药品零售企业不得从事疫苗经营活动。药品批发企业申请从事疫苗经营活动的，应当具备下列条件：（1）具有从事疫苗管理的专业技术人员；（2）具有保证疫苗质量的冷藏设施、设备和冷藏运输工具；（3）具有符合疫苗储存、运输管理规范的管理制度。”同时，还规定，“取得疫苗经营资格的药品批发企业（以下称疫苗批发企业），应当对其冷藏设施、设备和冷藏运输工具进行定期检查、维护和更新，以确保其符合规定要求。”
（2）必须向疾病预防控制机构供应第一类疫苗。由于第一类疫苗是国家免疫规划范围内的，是国家免费实施的，即国家付给各个环节的费用,是限定在疾病预防控制机构内供应。要求疫苗生产企业或者疫苗批发企业直接向省级疾病预防控制机构或者其指定的其他疾病预防控制机构供应，不得向其他单位和个人供应。
5、教育主管部门的职责。教育主管部门对托幼机构、学校的入托、入学儿童的预防接种证查验履行监督管理职责。
6、托幼机构及学校的职责。根据免疫规划的要求，保障儿童接受第一类疫苗的预防接种是实施预防接种工作的基础，因此要从各个环节进行把关，严防有遗漏的可能。《条例》第二十七条规定，“儿童入托、入学时，托幼机构、学校必须查验预防接种证，发现未依照国家免疫规划受种的儿童，应当向所在地的县级疾病预防控制机构或者儿童居住地承担预防接种工作的接种单位报告，并配合疾病预防控制机构或者接种单位督促其监护人在儿童入托、入学后及时到接种单位补种。”
这个环节对于查漏、补种是非常重要的。因为，托儿所、学校是儿童聚集的地方，一旦有漏种者出现，就很容易感染疫苗针对传染病，造成传播流行，所以要严格把好这一关。
（四）对预防接种异常反应的处理、补偿进行法律规定
1、对预防接种异常反应进行了界定：即指合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的药品不良反应。《条例》明确规定，下列情形不属于预防接种异常反应：（1）因疫苗本身特性引起的接种后一般反应；（2）因疫苗质量不合格给受种者造成的损害；（3）因接种单位违反预防接种工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则、接种方案给受种者造成的损害；（4）受种者在接种时正处于某种疾病的潜伏期或者前驱期，接种后偶合发病；（5）受种者有疫苗说明书规定的接种禁忌，在接种前受种者或者其监护人未如实提供受种者的健康状况和接种禁忌等情况，接种后受种者原有疾病急性复发或者病情加重；（6）因心理因素发生的个体或者群体的心因性反应。
2、对预防接种异常反应发生争议时的处理进行了规定：预防接种异常反应争议发生后，接种单位或者受种方可以请求接种单位所在地的县级人民政府卫生主管部门处理。
因预防接种导致受种者死亡、严重残疾或者群体性疑似预防接种异常反应，接种单位或者受种方请求县级人民政府卫生主管部门处理的，接到处理请求的卫生主管部门应当采取必要的应急处置措施，及时向本级人民政府报告，并移送上一级人民政府卫生主管部门处理。
3、预防接种异常反应的补偿：《条例》第四十六条规定，因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的，应当给予一次性补偿。
因接种第一类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由省、自治区、直辖市人民政府财政部门在预防接种工作经费中安排。由于接种第一类疫苗是公民的义务，是政府的具体行政行为，发生预防接种异常反应是一种无过错责任，因此规定接种第一类疫苗发生的异常反应补偿费用由政府承担。
因接种第二类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由相关的疫苗生产企业承担。因为接种第二类疫苗是一种个人行为，发生预防接种异常反应是一种无过错责任，按照司法救济原则，由疫苗生产企业给予一定补偿。
由于各地经济发展水平不同，全国无法制定统一的具体补偿标准，因此《条例》规定预防接种异常反应具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
（五）规定了法律责任
《条例》从第五十四条至七十一条对政府、卫生主管部门、药品监督管理部门、教育主管部门，疾病预防控制机构、接种单位、疫苗生产批发企业、托幼机构、学校，主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员等违反《条例》规定的情形、处罚作出了明确规定。
四、应该把握的几个主要问题
（一）明确在我国实施免疫规划
我国在1978年提出了儿童计划免疫的概念，就是指按照国家规定的免疫程序，有计划地对儿童进行预防接种。这个概念一直延续了20多年，大家都习惯使用计划免疫的提法。为适应我国预防接种工作发展需要，并与国际接轨，引进了免疫规划的概念，并在新修订的《传染病防治法》和《疫苗流通和预防接种管理条例》中均明确提出在我国实施免疫规划。免疫规划是指根据国家传染病防治规划，使用有效疫苗对易感人群进行预防接种所制定的规划、计划和策略。其内涵和外延比计划免疫更宽泛，一方面要不断将安全有效的疫苗纳入国家免疫规划；另一方面要扩大预防接种的受益人群。因此，免疫规划是对儿童计划免疫的完善与发展，有利于更好地控制我国疫苗可预防的传染病。
实施免疫规划，将科学技术成果运用于卫生防病，是保护和发展生产力的要求，发挥科学技术是第一生产力的重要作用。免疫作为预防控制传染病最为经济有效的手段，已受到国际社会和各国政府普遍重视。人类已通过科学、规范地使用疫苗消灭了天花，消灭脊髓灰质炎目标即将在全球实现，其他一些疫苗可预防传染病也得到了有效控制。实施免疫规划是卫生科技与防病治病结合的典范，体现了科学发展观，代表先进生产力的发展要求。实施免疫规划，满足了人民群众的基本健康需求，是卫生工作的出发点和归宿，体现了“以人为本”，代表了最广大人民的根本利益。
（二）实行疫苗分类管理
依据由谁来承担接种疫苗的费用，《条例》将现有疫苗分为两类来管理。第一类疫苗，是指政府免费向公民提供，公民应当依照政府的规定受种的疫苗，包括国家免疫规划确定的疫苗，省、自治区、直辖市人民政府在执行国家免疫规划时增加的疫苗，以及县级以上人民政府或者其卫生主管部门组织的应急接种或者群体性预防接种所使用的疫苗；第二类疫苗，是指由公民自费并且自愿受种的其他疫苗。
目前，我国纳入国家免疫规划的疫苗有卡介苗、脊髓灰质炎疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、乙肝疫苗（不包括成人用乙肝疫苗）5种，可以预防结核病、脊髓灰质炎、百日咳、白喉、破伤风、麻疹、乙肝7种传染病。部分省份将流脑、乙脑、风疹、流行性腮腺炎疫苗纳入国家免疫规划范围，为儿童提供免费接种。
（三）明确了政府的责任，发挥政府经费投入的主渠道作用
免疫规划是最基本的公共卫生服务，具有公共性、公益性、公平性的特征。《条例》中设“保障措施”一章，规定了县级以上人民政府应当将与国家免疫规划有关的预防接种工作纳入本行政区域的国民经济和社会发展计划，对预防接种工作所需经费予以保障，保证达到国家免疫规划所要求的接种率，确保国家免疫规划的实施。
国家根据需要对贫困地区的预防接种工作给予适当支持。
省级人民政府根据本行政区域传染病流行趋势，在卫生部确定的传染病预防、控制项目范围内，确定本行政区域与预防接种相关的项目，并保证项目的实施；对购买、运输第一类疫苗所需经费予以保障，并保证本行政区域内疾病预防控制机构和接种单位冷链系统的建设、运转。县级人民政府应当保证实施国家免疫规划的预防接种所需经费。
保证达到国家免疫规划所要求的接种率，重点要做好农村地区的预防接种工作。合理解决基层预防接种工作人员的报酬是促进预防接种工作落到实处的关键。《条例》第三十七条规定，“县级人民政府对从事预防接种工作的乡村医生和其他基层预防保健人员给予适当补助。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市级人民政府应当对困难地区的县级人民政府开展与预防接种有关的工作给予必要的经费补助。”
这些保障措施明确了各级政府的责任，对各级政府的经费投入作出了具体规定。但是对预防接种证工本费、一次性耗材费、群体性接种和应急接种的相关费用，《条例》中没有明确由哪级政府负责的规定。各级政府要切实贯彻《条例》和落实保障措施，才能确保国家免疫规划项目的顺利实施。
（四）具体规定了群体性预防接种和应急接种审批程序
群体性预防接种是指在特定范围和时间内，针对可能受某种传染病感染的特定人群，有组织地集中实施预防接种的活动。《条例》第三十一条规定，“县级以上地方卫生行政部门根据传染病监测和预警信息，为了预防、控制传染病的暴发、流行，需要在本行政区域内部分地区进行群体性预防接种的，应当报经本级人民政府决定，并向省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案；需要在省、自治区、直辖市行政区域全部范围内进行群体性预防接种的，应当由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门报经本级人民政府决定，并向国务院卫生主管部门备案。需要在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内进行群体性预防接种的，应当由国务院卫生主管部门决定。作出批准决定的人民政府或者国务院卫生主管部门应当组织有关部门做好人员培训、宣传教育、物资调用等工作。任何单位或者个人不得擅自进行群体性预防接种。”
《条例》第三十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府或者其卫生主管部门需要采取应急接种措施的，依照《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定执行。
开展这些接种活动时，因为受种者人数众多，易发生群体性事件，因此《条例》对批准开展这些接种活动的审批权限、程序和情形作出具体规定。在学校开展这些接种活动时，卫生主管部门还需要会同教育主管部门制定具体工作方案，确保接种活动安全、顺利实施。
（五）关于预防接种异常反应的鉴定
《条例》第四十五条规定，预防接种异常反应的鉴定参照《医疗事故处理条例》执行，具体办法由国务院卫生主管部门会同国务院药品监督管理部门制定，目前该具体办法正在制定。
我省如果发生预防接种异常反应纠纷需要诊断和鉴定时，可按照《安徽省儿童计划免疫管理条例》、卫生部《预防接种异常反应和事故的处理试行办法》（1980年）和《规范》的要求进行处理。接种单位或受种方因预防接种异常反应争议请求当地县级卫生行政部门处理时，卫生主管部门应当受理，由预防接种异常反应诊断小组进行诊断，如不服，可向上级预防接种异常反应和预防接种事故鉴定委员会进行鉴定。其他任何单位和个人不得进行诊断和鉴定。
五、目前国家免疫规划工作进展情况
（一）进一步扩大国家免疫规划的疫苗品种。2007年3月5日，温家宝总理在全国人大十届五次会议上所作的政府报告中提出：“今年扩大国家免疫规划范围，将甲肝、流脑等15种可以通过接种疫苗有效预防的传染病纳入国家免疫规划”。这一方面是我国经济快速发展，具有了为公众提供更多的疫苗的经济能力，另一方面也表明了党中央国务院高度关注民生，关心儿童的决心和重大举措。卫生部正会同国家有关部委制定另外8种传染病疫苗接种的实施办法。
（二）对儿童免疫接种工作实施信息化管理。2006年底，卫生部制定了《儿童预防接种信息报告管理工作规范（试行）》，要求我省所处的中部地区省份，在2009年底前，90%以上的县（市、区）、80%以上的乡（街道）完成儿童预防接种信息管理系统建设，实现接种信息的个案管理，提高预防接种管理水平。该系统建成后，每位儿童的接种信息可以通过计算机网络在全国范围内实现信息共享，使流动儿童得到及时、准确、规范的接种服务。
（三）对两种疫苗针对性传染病的控制提出了具体目标。
1、乙肝防控目标：国家规划确定，到2010年以省为单位，5岁以下儿童乙肝表面抗原携带率降至1%以下，人群乙肝表面抗原携带率降至7%以下。
2、麻疹防控目标：国家规划确定，到2012年以省为单位，麻疹发病率控制在1/100万以下。
六、认真贯彻《条例》，依法实施国家免疫规划
我省自1978年开始实施儿童计划免疫工作以来，在省及各级党委、人大、政府的正确领导下，经过广大计划免疫工作人员的艰苦努力，我省于1988年、1990年和1995年分别实现了以省、县和乡为单位儿童计划免疫接种率达到85%的目标，2000年完成了无脊髓灰质炎的国家级证实工作。1998年12月22日省人大常委会颁布了《安徽省儿童计划免疫管理条例》，将我省计划免疫工作进一步纳入法制化管理轨道。2002年底，我省又将乙肝疫苗纳入儿童计划免疫。2005年国务院颁发《疫苗流通和预防接种管理条例》后，我省积极贯彻，认真落实，免疫规划工作取得新的发展。
（一）认真贯彻落实《疫苗流通和预防接种管理条例》
1、《条例》颁布后，我厅认真组织学习，调查研究，积极协调省直有关部门提出贯彻实施意见，向省人民政府报告。经省政府同意，我厅会同省食品药品监督管理局、省教育厅、省财政厅、省发改委和省人民政府法制办联合向各市、县人民政府和省直有关部门印发了《关于认真贯彻执行<疫苗流通和预防接种管理条例>的通知》（皖卫防[2006]24号），对全省各地学习、宣传、贯彻《条例》进行了部署。我厅多次召开会议、举办培训班，宣传讲解《条例》，对卫生部门贯彻《条例》提出具体要求。
2、按照省人大立法计划，开展《安徽省预防接种管理条例》（草案）的起草、调研等工作，《安徽省预防接种管理条例》（草案）于2007年1月省政府审议通过，已报省人大常委会审议。
3、积极争取落实经费保障政策。在调研的基础上，我厅向省财政厅提出经费需求计划。省财政2006年安排疫苗经费985万元，2007年安排疫苗购置经费1023万元，并新增安排冷链系统更新建设等经费645万元。
4、加强预防接种单位和人员资质认定工作。截至去年年底，全省95%以上的预防接种单位通过了卫生主管部门的指定，预防接种人员培训合格率为98％以上。
5、进一步推进规范化预防接种门诊建设，2005年我厅及时印发了预防接种门诊规范化建设标准，目前全省近2/3的接种门诊达到标准。
6、加强入托、入学儿童预防接种证查验工作。我厅会同省教育厅印发了《安徽省入托、入学儿童预防接种证查验工作实施办法》，部署在全省开展查验工作。
（二）免疫规划工作取得显著成效
1、保持高水平的儿童免疫规划接种率。2000年以来，我省儿童免疫规划疫苗接种率始终保持在90％以上，乙肝疫苗首针及时接种率逐年提高，现稳定在85%以上。
2、全省疫苗针对传染病发病率维持在低水平。目前全省疫苗针对传染病发病率除乙型肝炎外，较实行儿童计划免疫前下降95%以上，全省已连续14年未发现脊髓灰质炎野病毒引起的病例，连续11年没有白喉病例报告，持续保持无脊灰状态。
3、建立较为完善的预防接种服务系统和监测系统。我省相继开展了脊髓灰质炎、麻疹、流脑、乙脑和新生儿破伤风等疫苗针对疾病的监测、常规接种率报告等工作，预防接种监测实现了计算机网络化管理。
（三）存在的困难和问题及下一步工作打算
回顾过去，全省免疫规划工作取得的成绩来之不易，但是我们也清醒地认识到，我省免疫规划工作还存在着不少困难和问题：一是部分地区对免疫规划工作的重要性、长期性、艰巨性认识不够，财政经费投入明显不足。二是我省冷链系统设施陈旧，亟待更新和维护。我省省至乡村级冷链系统主要是80年代后期开始建设补充的，已有20多年没有进行系统和大规模更新，难以满足免疫规划工作的需要。三是基层预防保健机构不健全，基层防疫人员待遇不落实。四是个别疫苗针对传染病时有局部暴发和流行，如麻疹在2004年以来发病率有所上升，2005年超过了10/10万。
下一步我们重点抓好以下四个方面工作：
1、切实贯彻落实《疫苗流通和预防接种管理条例》，进一步健全完善在政府领导下，部门密切配合，全社会参与的免疫规划工作机制，协调解决一些地方保障不落实的问题。同时我们希望，能够尽快出台《安徽省预防接种管理条例》。
2、继续保持高水平的常规免疫接种率，进一步完善免疫规划监测工作。在做好常住人口儿童免疫规划接种工作的同时，加强对贫困地区和工作薄弱地区的支持，重点做好流动人口儿童和贫困山区的儿童免疫接种。加强入托入学儿童查验预防接种证管理，做好查漏补种工作，防止幼托机构和学校中疫苗针对性传染病的暴发流行。
3、进一步采取有效措施，在建设完善规范化预防接种门诊的同时，保持免疫规划专业队伍的稳定，加强基层人员的培训，提高综合能力和服务水平，保证免疫规划工作各项措施的落实。进一步完善冷链建设、补充和更新机制，有计划地开展冷链系统建设，加强对冷链设备的科学管理，保证冷链系统的正常运转和疫苗接种的有效性。
4、进一步加强对免疫规划工作的督导检查。认真组织做好免疫规划工作薄弱地区和薄弱环节的督导检查工作，特别是加强农村免疫规划工作，全面推进全省免疫规划工作的稳步发展。
发展可再生能源
是人类发展必由之路
——可再生能源法介绍和我省发展情况
省发展和改革委员会副主任 李朝东
主任、副主任、秘书长、各位委员：
2005年2月28日，第十届全国人大常委会第十四次会议通过了可再生能源法，国家主席胡锦涛签署第三十三号主席令，《中华人民共和国可再生能源法》正式公布，自2006年1月1日起实施。《可再生能源法》是我国在可再生能源领域的第一部法律，它的出台对促进可再生能源的开发利用、增加能源供应、改善能源结构、保障能源安全、保护环境、实现中国经济社会的可持续发展，具有十分重大的意义。同时，为配套《可再生能源法》的实施，在相关的价格、税收、强制性市场配额和并网接入等方面，国家又相继出台了《可再生能源发展的总量目标》、《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电上网电价政策》、《财政贴息和税收优惠政策》等12项鼓励扶持的配套法规政策，我国可再生能源产业由此进入加速发展期。
一、可再生能源法出台的背景
我国能源资源有限，常规能源资源仅占世界总量的10.7%，人均能源资源占有量远低于世界平均水平。我国已成为世界能源生产和消费大国，一次能源生产和消费均居世界第2位。随着经济的快速发展，对能源的需求量将越来越大，预计到2020年，我国一次能源需求量为28-33亿吨标准煤。能源供需矛盾将日益显现，特别是石油供需矛盾将更为突出，能源供应安全凸现。我国以煤为主的能源结构也将造成大气污染，目前，我国烟尘和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%来自于燃煤，二氧化硫和二氧化碳排放量已分别居世界第1位、第2位，酸雨区占全国面积的30%左右。为满足小康社会对环境质量的要求，必须在保持经济增长和能源发展的同时，采取有效措施，显著减少污染物排放。同时，我国能源大规模开发及利用所引起的环境问题，尤其是以二氧化碳为主的温室气体排放问题，已受到世界各国的普遍关注，《京都议定书》的生效，使我国面对的国际压力日趋严重。
通过对我国中长期能源供需形势的分析，可以得出这样的基本结论--我国能源发展将长期存在三大矛盾：大量使用煤炭与环境保护和减排温室气体的矛盾；大量消耗优质能源和国内油气资源短缺的矛盾；大量进口石油、天然气和能源安全的矛盾。2020年之后我国能源供需矛盾将是一种真正的严峻挑战，惟有采取强化节能、大幅度提高能源利用效率和各种资源的综合利用效率；积极利用国际资源，特别是油气资源；大力发展可再生能源，才是缓解这三大矛盾，应对严峻挑战的根本出路。
目前，发达国家可再生能源的地位得到很大的提升，已从原来的补充能源上升到战略替代能源的地位，发展可再生能源的目的已经演变为保障能源安全、减少环境污染和实现社会可持续发展。1997年欧盟率先制定了可再生能源发展战略白皮书，首先提出了到2050年可再生能源在能源消费总量中达到50%的比例。
根据我国中长期能源规划研究，2020年之前，我国基本上可以依赖常规能源满足国民经济发展和人民生活水平提高的能源需要，2020年之后，可再生能源战略地位将日益突出，届时需要可再生能源提供相当于数亿吨乃至十多亿吨标准煤的能源。因此，我国发展可再生能源的战略目的将是：最大限度地提高能源供给能力，改善能源结构，实现能源多样化，切实保障能源供应的安全。
然而，由于我国可再生能源开发和利用起步较晚，国家缺乏明确的发展目标和战略政策，缺乏可实施的法律制度以及配套的相关技术标准体系，难以给可再生能源这一新兴技术和产业创造一个比较稳定的市场环境，难以形成有效吸引国内外投资的独立产业。可再生能源发电还不能与常规能源，特别是缺乏严格环境约束的煤电进行竞争，就很难从示范和小规模进入较大规模商业化阶段，不能与常规能源处在一个起跑线上。在这种情况下，可再生能源的发展就需要国家明确发展目标，建立落实发展目标的法律制度和相应的投资、税收、价格、财政等方面的激励政策。另外，在促进可再生能源发展过程中，政府和市场开发主体具有那些权利、义务及分工，都需要在法律上予以明确，《中华人民共和国可再生能源法》就是在这种背景下出台的。
二、开发利用可再生能源的重要意义和发展目标
总体来看，中国能源资源少、结构不合理、利用效率低和环境污染重等问题仍然非常突出。胡锦涛总书记指出，发展可再生能源是解决能源和环境问题的必由之路，是实现人类可持续发展的必由之路。温家宝总理强调，可再生能源是重要的战略替代能源，对增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境有重要作用。开发利用可再生能源是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要战略措施。因此，积极采取法律手段和政策措施，加快推进可再生能源的开发利用，对解决能源环境问题的意义和作用重大。
一是保障能源安全的实际需要。目前，以小水电、风能利用、太阳能利用、生物质能利用等为代表的可再生能源利用量还不够大，仅占全国一次能源总消费量的5%左右。但是，从目前各地发展可再生能源的势头和国家指定的规划目标看，中国在2020年有可能将可再生能源的利用量提高到全国一次能源总消费量的15%。另据国家发改委有关部门测算，在今后20至30年内，中国具备可利用条件的小水电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源的资源量预计每年可达到8亿吨标准煤，开发利用潜力巨大。如果国家政策给予有力的支持，在今后的几十年，中国可再生能源事业还可以得到更大的发展，其利用量在全国一次能源总消费量中的比例还会进一步提高，真正成为继煤炭、石油、天然气之后重要的替代能源之一，为保障中国能源安全，支持经济社会的可持续发展发挥重要的作用。
二是保护大气环境的迫切需要。化石能源的消耗是大气污染物的主要来源。中国约90%的二氧化硫和氮氧化物、70%的烟尘排放来自与化石能源的生产和消费。二氧化硫、氮氧化物、烟尘等造成的酸雨、呼吸道疾病等已经严重威胁到人体健康和经济发展。以煤为主的能源结构，又是温室气体大量排放的重要原因。由此可见，如果中国在2020年达到国家确定的可再生能源规划目标，将会产生巨大的环境效益。它所替代的化石能源将相当于每年减排二氧化硫约360吨，减排二氧化碳约5亿吨。
第三是改善农村和偏远地区生产生活条件的重要途径。目前，中国8亿多农村居民的六成左右仍然主要依靠直接燃烧秸秆、薪柴等生物质提供生活用能，不仅造成严重的室内外环境污染，危害人体健康，还造成植被破坏，威胁生态环境。同时，全国还有约两万个村，约800多万农户、3000多万人口没有电力供应，远离现代文明。因此，促进生物质能源的清洁、高效利用，解决偏远地区居民基本电力供应，不仅可以实现农村居民生活用能的优质化，还有助于减少林木砍伐，实现发展农村生产和改善生态环境的双重目标。
我国可再生能源发展规划总的目标是提高可再生能源在能源消费中的比例，解决农村无电人口的用电问题和农村生活燃料短缺的问题，发展循环经济，实现可持续发展。总体目标是在2010年达到10%，小水电、风力发电、生物质发电、地热发电、太阳能发电装机容量达6000万千瓦；2020年达到15%，其中风力发电3000万千瓦、太阳能发电180万千瓦、生物质发电2000万千瓦以及1000万吨乙醇、2000万吨生物柴油；2050年实现可再生能源满足能源需求的30%-40%，风电、水电成为我国第二、第三大发电电源，还必须开发利用相当规模的太阳能、生物质能、海洋能、地热能等其他形式的可再生能源，才能满足2050年60-70亿吨标准煤的能源需求。可再生能源的发展给我们带来了巨大的商机，专家预测到2020年需要投资8千亿元左右。
三、可再生能源法的主要内容
可再生能源法全文约4500字，共8章33条。这部法律明确规范了政府、企业和公众等各种有关法律主体在可再生能源开发利用方面的责任和义务，确立了政府推动和市场引导相结合的可再生能源发展体制，规定了一系列重要法律制度和措施，包括制定可再生能源中长期总量目标与发展规划，鼓励可再生能源产业发展和技术开发，支持可再生能源并网发电，实行可再生能源优惠上网电价和社会性分摊费用，设立可再生能源财政专项基金等，这些法律制度和措施的有效贯彻实施，加快我国可再生能源产业的快速发展，必将产生深远的影响。
第一章总则，共5条，主要规定了立法的目的、本法的使用范围、企业和公民的权利和义务、政府的责任和义务等。
本法第一条将发展可再生能源的地位提高到促进经济和社会可持续发展的战略高度。
本法第二条明确哪些可再生能源适用本法，哪些不使用，哪些需要国务院另行规定。我们所说的可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪柴、粪便等，不适用本法。这里最大的争议是水电问题，在本法草案中规定5万千瓦以下水电适用本法，原因一是大水电已经商业化，上网、电价都没有问题；二是国际惯例小水电属于可再生能源。但是，这一观点受到一批科学家和电力专家反对，要求所有水电都属于可再生能源法支持的范围。最终采取妥协折中办法，由国务院具体规定水力发电对本法的使用，这样可能使简单问题复杂化。
本法第三条明确了适用于我国领域和管辖的其他海域，第四条是落实可再生能源发展目标和建立市场的具体措施，实行政府推动和市场运作相结合的原则。国家允许不同所有制的市场主体参与可再生能源开发，鼓励投资多元化，为民营资本和国外投资开了绿灯。
本法第五条明确了可再生能源工作的主管部门。在过去较长时间内，我国对此一直多头管理，实际都管都不管，影响了开发利用能够的速度和规模。本条要求国务院能源主管部门，统筹规划、统一部署，国务院有关部门在各自职责范围内负责有关工作，县级以上人民政府比照负责本行政区域内的管理工作。这样中央和地方之间，部门之间，既有统一管理，又有分工和协调，便于可再生能源开发和利用工作的协调发展。
第二章资源调查与发展规划，共4条，主要规定了政府在资源普查、发展规划、项目建设与管理方面的责任。第六条明确了国家负有可再生能源资源普查，并将普查信息向社会公布的责任。
可再生能源资源分布广泛，按照国际惯例，政府负责资源普查，绘制资源分布图，企业负责项目开发所必需的资源祥查。过去我国也进行过一些普查，但通常普查信息粗糙，还有一些资料保密，如小水电等，很难用于项目投资决策。这次立法，明确规定主管部门负责资源调查并制定调查技术规范，保证资源普查的质量，同时要求信息披露，全社会共享。这样可以大幅度提高资源普查信息的真实性和可靠性，降低企业开发项目的风险。
第七条—第九条明确在制定总量目标和规划方面，各主管部门的工作职责和范围，并要求征求社会意见，进行科学论证。这样改变了过去国家能源规划只有少数管理部门知晓的不合理现象，使得国家的总量目标、中央和地方的可再生能源规划，经过反复和科学的论证，真正体现国家和人民的意志，给市场一个明确的信号，有利于市场主体的积极参与，避免盲目性。
第三章产业指导与技术支持，共3条，主要对总则中关于政府的责任给予细化。要求政府定期发布产业发展指导目录，编制可再生能源的产品标准和技术规范，并要求国务院职能部门在自己的职权范围内，在促进可再生能源开发和利用的教育、科研、宣传等方面发挥作用，特别强调了政府应该对科技投入和教育方面的支持。这一章所规定的内容，实际上在过去工作中，已得到体现，如以前发布的产业指导目录、科技发展863计划，都有可再生能源的内容，这次只是将政府这项工作用法律的形式固定下来。
可再生能源的产品标准，也在本法中提到了较高的地位。可再生能源不能因为其环保的属性，就可以降低其服务质量和标准，特别是商业化发展的可再生能源，应该有其商品的属性，可再生能源产品供应商必须为用户提供合格的能源产品。考虑到可再生能源技术是发展中的技术，本法在要求可再生能源企业生产符合质量标准要求的产品的同时，也要求政府安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。
本章较新颖的内容是，要求国务院教育行政部门应当将可再生能源知识和技术纳入普通教育、职业教育课程。这一点，对于大规模开发利用可再生能源是至关紧要的。可再生能源开发和利用，需要高技术人才的支撑，例如，德国风力发电装机达到了1600多万千瓦，相应的从业人数达到5万多人。而我国从事风力发电人员只有数百，不能满足2020年风力发电装机3000万千瓦的人力资源需求。根据初步测算，2020年可再生能源在全部能源供应中的比例将达到15％，需要提供新的就业岗位超过200万人，其中专业技术人员和熟练技术工人占30％以上。在今后的15年内，需要通过专业培训、岗位培训等措施，培养大约50万～60万的专业技术人才。因此，本次立法对人才的培养，作出了专门的规定。
第四章推广与应用，共6条，主要目的是明确国家支持可再生能源发展的优先领域。本章还对可再生能源发电、热力、燃气、生物燃料以及太阳能热利用技术的开发和利用做出了明确的规定。在可再生能源发电方面，对并网发电和边远地区的可再生能源独立发电系统，国家都予以积极支持，属于强制发展的范围；强调电网企业必须收购可再生能源的上网电量，并提供相应的服务；在可再生能源燃料方面，规定了允许可再生能源热力和燃气入网和国家鼓励开发和利用生物燃料，鼓励发展能源作物；在太阳能利用方面，本法规定国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统，并要求国务院建设管理部门会同有关部门制定太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范。同时通过这样的规定，对政府、建设单位和业主在太阳能利用方面的权利和义务都进行了规范。
本法的中心立意是鼓励可再生能源的商业化发展，由于发电是可再生能源商业化开发利用的重要技术，本法中一些具体的规定，相对更关注发电技术以及其他可以商业化利用的技术，例如，并网的燃气、热力、生物燃料和太阳能的建筑应用等，在克服这类技术发展的障碍方面，着墨较多。这样做的原意在于，风力发电、生物质能、太阳能等都可以较大规模地开发和利用，通过立法对这类技术的发展给予积极地推动，使之尽快地形成规模，在提供能源服务方面尽快地发挥较大的作用。
对于分散的和独立的发电系统，主要是考虑了国家对边远地区居民提供电力服务普遍义务的责任，提出了国家鼓励和支持发展可再生能源独立发电系统，在此后的费用分摊和财政支持中，又对支持独立系统的发展作了具体的规定。这样规定的目的，除了考虑国家对边远地区居民提供电力服务普遍义务的责任外，还遵循了满足现实需求和着眼未来发展相结合的立法原则。独立的可再生能源发电技术，实际是国际上比较流行的分布式电源技术的雏形，大量采用可再生能源独立电源系统，可以为分布式电源系统积累经验，发展技术和装备，为未来分布式电源技术的大规模发展和应用奠定基础。
太阳能的建筑应用，特别是太阳能热利用技术的建筑应用已经比较普遍，本次立法只是在标准方面作了一些强制性的要求，其他方面采取了鼓励和支持的态度。一些具体的政策措施，希望在有关部门制定的太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策中得到落实和体现。
在农村能源方面，本法对可再生能源在农村地区的应用作出具体规定，并强调，县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持，为农村能源的发展提供资金保障。长期以来，农村能源一直是可再生能源开发和利用的重要领域，目前我国仍有8亿多农村人口依赖生物质能源作为生活燃料，约有1／3的农村人口依靠小水电、风力发电和太阳能发电提供电源保证。同时，农村地区在长期的实践过程中，发展了一整套开发利用可再生能源的政策体系和技术路线，国家也对农村能源开发给予了积极的支持，从队伍建设考虑和资金渠道考虑，自20世纪80年代初期，国家就一直保留这样一支队伍和相应的资金渠道。本次立法，再次特别强调了县级以上人民政府对农村能源的开发和利用提供财政支持。
第五章价格管理与费用分摊，共5条，其目的是明确可再生能源产品的定价机制。合理的价格和价格形成机制是利用市场引导可再生能源开发利用的关键。本法确立了可再生能源产品实行政府定价和用户分摊的原则，消除了可再生能源产品进入市场的价格障碍。实行价格公告制度，是通过市场引导可再生能源开发利用的重要举措。明确的价格信号，有利于向市场主体提供准确的信息，引导单位和个人在开发和利用可再生能源方面的投资方向。在一定的时期内，可再生能源发电将是国家推动可再生能源商业化的重点，因此，本法对可再生能源法发电的价格在本法的第十九条做出了具体和详细的规定。这一规定明确了可再生能源发电上网实行政府定价、不竞价上网的原则，并对政府定价的原则和适用范围作了明确的规定。同时还对费用分摊作出规定，目的是消除电网公司和电力销售企业在经营可再生能源电力方面的费用分摊的障碍，提高这些企业经营可再生能源发电的积极性。本法还对生物液体燃料作了类似的规定，其目的是一样的。本章也对其他可再生能源产品的定价和分摊原则作出了规定。
价格制定和费用分摊一直是困扰可再生能源发展的老大难问题，1996年原国家电力部和1999年原国家计委和国家科技部，都对这个问题的解决进行过尝试，并且作了一些明确的规定，在当时的条件下促进了可再生能源，特别是可再生能源发电技术的发展。但是，这些规定越来越不适应可再生能源大规模发展的要求，2003年国务院办公厅对这一问题再次发文明确要求：风力发电暂不参与市场竞争，所发电量由电网企业按政府定价或招标价格优先收购。电力市场成熟时由政府规定供电企业售电量中新能源和可再生能源电量的比例，建立专门的竞争性新能源和可再生能源市场。国家在实施风力发电特许权项目中，对风力发电的上网、定价和分摊问题也遵循了国务院办公厅的指示精神，规定：电网企业必须按照政府确认的招标电价，全额收购风力发电企业的上网电量，并负责风力发电场送出工程的建设。在生物液体燃料强制收购方面我国也有成功的经验和实践。从2002年开始，国家在吉林和河南两地实行燃料乙醇的试点，要求中石油按照国家制定的价格收购和销售燃料乙醇，开辟了非石油产品作为车用燃料的生产、储存和销售途径。这次立法，对这些问题并未作出具体的规定，只是要求国务院主管部门制定相应的实施细则。
尽管在本法中，关于费用分摊的范围没有作出明确的规定，但是2005年4月5日，在由全国人大环境与资源保护委员会、法律委员会、常委会法律工作委员会、国务院法制办公室、国家发展和改革委员会、财政部联合召开的可再生能源法实施座谈会上，顾秀莲副委员长在解释这个问题时，还是希望政府有关部门在制定实施细则时，应该按照全国分摊的原则予以考虑。
第六章经济激励与监督措施，共4条，专门规定了相应的经济激励与监督的具体措施。在激励措施中，主要考虑了建立可再生能源专项资金、优惠信贷和税收优惠等实质性的激励措施。考虑到现阶段，开发和利用可再生能源的成本还比较高，必要的财政扶持对再生能源市场的形成十分重要，本法在第二十四条中规定国家设立可再生能源发展专项资金，利用公共财政支持可再生能源的发展。在信贷支持方面，本法要求金融机构应该对可再生能源开发和利用项目提供有财政贴息的优惠贷款。在税收方面，还规定了对列入国家可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。
建立财政为主体的专项资金和其他经济激励政策得到了财政部的积极配合和支持，财政部已经明确表示，在2006年的财政预算中考虑安排可再生能源专项资金和有关贴息、税收优惠政策的制定。
此外，为了保证可再生能源项目信息的真实性，本法还对电力企业应真实、完整地记载和保存资料、接受检查和监督，以及电力监管机构依照程序检查并保守商业秘密作出规定和要求。
第七章法律责任，共4条，规定了政府和特许经营企业的相关责任。鉴于政府是实施可再生能源法的重要主体，为了保障该法确实能够发挥促进可再生能源开发利用的作用，必须从法律实施效果的角度对政府的行为进行制约，如果政府及其相关责任人员不能按照本法规定履行职责，应按有关法律规定承担相应的法律责任(第二十八条)。鉴于电网企业、石油销售企业等特许经营的企业担负着一定的公益服务职能，如果这些企业违反本法的规定，将承担一定的法律和经济赔偿的责任(第二十九条、第三十条和第三十一条)。
第八章附则，这部分列出了主要术语的名词解释和法律生效的日期。
四、世界可再生能源发展趋势和我国开发利用现状
自上个世纪90年代以来世界可再生能源发展很快，许多国家都把可再生能源作为能源政策的基础。从世界可再生能源的利用与发展趋势看，风能、太阳能和生物质能发展最快，产业前景最好，其开发利用增长率远高于常规能源。风力发电技术成本最接近于常规能源，因而也成为产业化发展最快的清洁能源技术，风电是世界上增长最快的能源，年增长率达27%。
国际能源署的研究资料表明，在大力鼓励可再生能源进入能源市场的条件下，到2020年新的可再生能源(不包括传统生物质能和大水电)将占全球能源消费的20%，可再生能源在能源消费中总的比例将达30%，无论从能源安全还是环境要求来看，可再生能源将成为新能源的战略选择。 2004年，美国、德国、英国和法国可再生能源发电占总发电量的比重分别为1%、8%、4.3%和6.8%；到2010年将分别达到7.5%、20.5%、10%和22%；到2020年将都提高到20%以上；到2050年，德国和法国可再生能源发电将达到50%。韩国可再生能源消费比重将由2004年的2.1%提高到2010年的5%。日本和中国的可再生能源消费比重将由2004年的3%和7.5%提高到2010年的10%左右，2020年分别达到20%和15%。
我国可再生能源资源丰富，如风能在十米高度的可开发储量约10亿千瓦，如按50米高度计算还要增加一倍，地热能、太阳能、生物质能及小水电的资源也十分丰富，且分布面广。近年来，风电发展迅速，到2005年底全国15个省区建成风电场60多个，装机容量126万千瓦，国内已掌握300、600、750千瓦等大型风电机组关键技术，具备产业化基础；太阳能在热利用方面已形成具有自主知识产权的热水器生产能力，年产量达1500万平方米，并批量出口，到2005年底，热水器的总保有量达7500万平方米，可替代1125万吨标准煤，在光伏发电方面增长迅速，已掌握晶硅与非晶硅生产技术，产品主要外销，国内装机总容量仅7万千瓦，但多晶硅材料依赖进口；生物质能方面，农村沼气处于世界前列，已建成户用沼气池达1800多万个，大中型沼气池3300多座，在生物质颗粒燃料制造，生物质气化发电，甜高粱、玉米、甘蔗、木薯等制备乙醇，地沟油、动物油、菜籽油、棉籽油制备生物柴油已进入产业化阶段，利用麻疯树、黄连木等野生资源制取生物柴油已取得重大进展，并开始小型试验；地热开发利用除西藏高温发电外，大部分地方为中低温地热，北京、天津、咸阳等地方已规模化用于城市供热，通过国际合作，地源热泵技术有了很大进展；此外，在氢能的制备、储存、运输与应用等方面也有可喜进展，特别是氢燃料电池及其用于公共交通处于国际先进水平。
五、可再生能源法在我省实施及发展利用情况
可再生能源法实施一年来，我省认真贯彻实行，加快推进可再生能源及其相关产业开发，提高全员思想认识和观念更新，加大企业产业转型力度，并大力推动能源节约、综合利用，取得了比较明显的成效。
1、开展宣传教育活动，提高全民能源意识。《可再生能源法》颁布前后一段时间内，我省就采取多种形式，在全省范围内广泛宣传,逐步提高全民意识，要求各级政府及其机关、能源企业和相关行业加强学习，举办法律知识和新能源技术讲座，研究提出实施意见。通过广泛宣传和学习，推动了可再生能源知识的普及，强化了全员对于可再生能源的认识，推进了可再生能源工作的深入开展。使我省人民普遍意识到我国能源安全和环境污染问题严重，今后相当长的时间内，能源供应将是我国经济和社会可持续发展的主要问题，调整能源结构，加大可再生能源的利用非常重要、非常紧迫。我省能源企业也异常重视，主动学习、咨询和研究，为适应新的政策，调整发展规划，加大新能源项目及相关产业的开发力度。
2、及时进行资源普查，优化项目布局和产业开发。《可再生能源法》颁布后，发展可再生能源不仅是一项重要任务，也是一个机遇，我省结合以前工作的基础上，对可再生能源资源情况进行了较为系统的普查。我省煤炭资源丰富，能源消费以煤为主，占能源消费总量85%左右。水力资源主要分布在大别山和皖南山区，理论总蕴藏量为3144兆瓦，由于长江、淮河各支流蕴藏量小，目前可供开发空间有限，但抽水蓄能资源比较丰富，条件较好的有25处，共2600多万千瓦。我省风能资源属于欠丰富地区，沿江西部望江、宿松及皖东来安等地相对较好一些。我省太阳能辐射总量与长江中下游各省市大体相同，就目前生产水平来看，我省太阳能的利用还有很大潜力。我省系农业大省，生物质能资源丰富，年产各类农作物秸杆资源约4000多万吨，全省禽畜粪便约7355.6万吨（折干物质2200万吨）。
3、制订相关规划和制度，建立健全可持续发展机制。为了推动我省可再生能源发展工作，根据国家和省可再生能源工作总体部署和要求，并征求了社会各界的意见，先后出台和正在编制《安徽省清洁能源发展规划》、《全国风电建设前期工作成果（规划）安徽篇》、《安徽省生物质能源发展规划》、《安徽省农村能源建设与发展规划》和《贯彻可再生能源发电有关管理规定，促进我省可再生能源发电产业的指导意见》、《安徽省促进风电产业发展的工作方案》等政府专项规划和实施细则，并由相关部门研究项目审批、发电上网、财政、税收、服务等方面优惠政策，引导企业参与可再生能源项目的开发利用。这些政策和规划的颁布实施，进一步明确了可再生能源发展的目标、政策和措施，强化了政府、企业和有关单位的责任，有力地推动了可再生能源工作的开展。
4、加快项目前期和建设进度，形成一定的生产能力。目前，我省琅琊山抽水蓄能电站4×15万千瓦第一台机组已投运、响水涧抽水蓄能电站4×25万千瓦工程于2006年底正式开工，一批小水电项目正加快建设。我省两大发电集团大唐、皖能已分别在天长和来安建设测风塔，正式启动风电项目前期工作。太阳能热水器全面推广和应用，在工大新区已安装太阳能发电设施用于照明。生物质能源利用全面开花，稻壳气化小的发电项目建设12处、秸秆气化站14处，铜陵大通纯秸秆气化站可满足1000户用量，秸杆发电项目已核准4座，已报开展前期工作的5处，丰源集团作为国家确定的试点企业，已形成年产44万吨的生物质燃料乙醇，林业厅大面积林木制柴油项目也已启动，全省现有垃圾焚烧发电厂1座、沼气生产能力120万吨。据悉，我省有一民营企业，拟在全省设2000个网点，用于收购农村秸秆，同时将建设一批小的发电项目。
5、加大科研投入，促进技术进步。我省高校和科研机构众多，中国科技大学利用秸秆制造生物柴油技术已进展到中试阶段，合肥工业大学研制出利用太阳能发电和光伏水泵装置，丰源集团以陈化粮为原料生产燃料乙醇，国风集团以生物质以及动物油脂、餐饮地沟油等作原料生产柴油，一批秸秆发电项目、垃圾发电项目均有自己的专利技术等。
六、我国开发利用可再生能源的主要问题和应对措施的建议
目前，我国可再生能源开发和利用存在的问题主要是认识问题、技术问题和市场发展问题。可再生能源的总量和规模偏小；技术成熟度、产业化、本地化程度不够高；产品价格高，经济性差，竞争力不强；投融资机制不够健全，法律法规、政策标准还不够完善；政府普遍支持的力度不够大，可再生能源宣传教育、普及程度不够等等。
1、宣传教育力度不够，全民能源危机意识有待提高。由于我国煤炭资源丰富，目前能源供应相对充足，且处于大力发展经济的时期，对这项工作却重视不够，还没有把发展可再生能源上升到战略高度来认识，对具体内容不清楚、不熟悉，在工作中贯彻执行力度不足。因此，应进一步提高对发展可再生能源重要性的认识，把开发利用可再生能源作为能源发展的优先领域。制定明确的发展目标，完善法律和政策体系�
