关于《中华人民共和国中小企业
促进法》主要内容和实施中应该把握
的主要问题的报告
省经济委员会副主任 严 琛
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会2006年法制讲座计划，现将《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）的主要内容和实施中应该把握的主要问题报告如下：
一、中小企业概念与基本情况
2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中小企业促进法》，同日，国家主席令第69号公布，自2003年1月1日起施行。该法的颁布实施，标志着我国中小企业发展进入了法制化的轨道。《中小企业促进法》第二条第一款规定，“本法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立的有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策，生产经营规模属于中小型的各种所有制和各种形式的企业。”这一概念，强调了中小企业特殊的经济与社会功能，明确了中小企业发展应该遵循的行为规范，特别是将各种所有制和各种形式的企业都作为本法调整对象，打破了城乡界限和所有制差别，为中小企业发展营造公平竞争的环境提供了法律保障。原国家经贸委和计委、财政部、国家统计局根据本法第二条第二款的授权，联合制定了中小企业划分标准。该标准重点使用三项指标：一是职工人数；二是销售额；三是资产总额。具体划分标准见国经贸中小企业［2003］143号。
附：工业，中小型企业须符合以下条件：职工人数2000人以下，或销售额30000万元以下，或资产总额为40000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数300人及以上，销售额3000万元及以上，资产总额4000万元及以上；其余为小型企业。
建筑业，中小型企业须符合以下条件：职工人数3000人以下，或销售额30000万元以下，或资产总额40000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数600人及以上，销售额3000万元及以上，资产总额4000万元及以上；其余为小型企业。
批发和零售业，零售业中小型企业须符合以下条件：职工人数500人以下，或销售额15000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数100人及以上，销售额1000万元及以上；其余为小型企业。批发业中小型企业须符合以下条件：职工人数200人以下，或销售额30000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数100人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。
交通运输和邮政业，交通运输业中小型企业须符合以下条件：职工人数3000人以下，或销售额30000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数500人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。邮政业中小型企业须符合以下条件：职工人数1000人以下，或销售额30000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数400人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。
住宿和餐饮业，中小型企业须符合以下条件：职工人数800人以下，或销售额15000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数400人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。
在上述行业以外领域的中小企业标准，国家将另行制定。
按照国家关于中小企业划分标准，到2005年底，我省中小企业已达13万家，占全省企业个数的99.9%;实现增加值2350亿元，同比增长13.4%，占全省GDP比重达43.2%。其中，中小工业企业实现增加值1027亿元，同比增长14.7%，占全省工业增加值的比重达56%；规模以上中小工业企业达4869家，拥有固定资产净值1061亿元，实现增加值761亿元，占全省规模以上工业增加值55.4%。在社会贡献上，到去年底，全省中小企业上缴税金220亿元，同比增长18.7%，净增35亿元，占全省财政收入34%；安排就业1453万人，同比增加12万人，提供67.5%的城镇就业岗位。正如省政府主要领导要求的，中小企业正在成为我省“经济增长的动力、财政增收的支柱、吸纳就业的主阵地、维护社会稳定的减压器”。与此同时，我省中小企业发展不快与总量不大的问题仍然突出，结构不优、竞争力不强、发展后劲不足、支撑体系不健全等深层次矛盾与问题仍然需要化解，促进中小企业发展仍有大量工作要做。
二、《中小企业促进法》体现的基本原则
针对中小企业改革与发展的需要，特别是中小企业发展面临的突出矛盾和问题，《中小企业促进法》体现了以下原则：
（一）积极扶持原则
扶持发展是《中小企业促进法》的核心。该法针对中小企业发展面对的“五多五少”即“管理部门多，政策扶持少；存在问题多，解决办法少；融资困难多，筹资渠道少；低水平建设多，产品技术创新少；盲目发展多，信息掌握少”的实际，确定积极扶持的方针，充分利用财政、税收、金融等调控经济发展的手段，推动中小企业协调和健康发展。
（二）完善服务原则
与大企业相比，中小企业在市场竞争中易处于弱势，需要得到广泛的社会服务。该法针对中小企业服务体系不健全、不完善的情况，强调各级政府履行职能，加强综合协调和指导，加快培育社会服务中介组织，强化支持措施，鼓励为中小企业提供各类服务。
（三）政策引导原则
针对中小企业发展中普遍存在低水平过度竞争、盲目竞争等问题，该法确立了中小企业发展的政策目标，强调要根据国家产业政策，结合中小企业特点和发展状况，制定中小企业发展产业指导目录，确定扶持重点，着力解决管理能力差、技术水平低、信息缺乏、资信度低、产品质量不高、不合理竞争等方面的问题，引导其提升产业结构，增强竞争力。
（四）权益保护原则
目前，中小企业的合法权益保护不够，经常受到歧视和不公正待遇，“吃、拿、卡、要”和“三乱”问题仍然存在。因此，《中小企业促进法》强调国家保护中小企业及其出资人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法权益，不得向中小企业非法摊派、收费和罚款。任何单位和个人不得歧视中小企业，不得对中小企业附加不平等的交易条件。
（五）规范经营原则
尽管规范中小企业行为不是本法调整的重点，但是，针对中小企业发展中存在的偷漏税、制造假冒伪劣产品、侵犯职工合法权益、污染环境等不规范行为，该法要求中小企业必须遵守国家劳动安全、职业卫生、社会保障、资源环保、质量、财政税收、金融等方面的法律、法规，依法经营管理，不得侵害职工合法权益，不得损害社会公共利益。同时，强调中小企业要遵守职业道德，恪守诚实信用原则。
三、《中小企业促进法》的主要内容
《中小企业促进法》共七章四十五条，总则规定了相关原则问题，附则对制定实施细则做了授权，其他五章则根据中小企业发展面临的突出问题，分别加以规定，包括资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓和社会服务。
（一）关于资金支持问题
资金支持这一章共十二条，占该法条目总数的27%，是本法条数最多的一章，是本法的重要内容。具体有六个方面：一是财政预算设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展的专项资金；二是设立中小企业发展基金；三是强化金融支持，要求银行业金融机构要调整信贷结构，扩展服务领域，开发适应中小企业发展的金融产品，加大对中小企业的信贷支持；四是加快信用担保体系建设，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件；五是支持直接融资，积极引导中小企业通过法律、行政法规允许的各种方式直接融资；六是鼓励风险投资机构增加对中小企业的投资。
（二）关于创业扶持问题
鼓励创业是增加中小企业数量的现实选择，创业手段、创业环境直接影响创业水平。在创业扶持这一章就如何鼓励创业做了五个方面规定：一是提供必要的场地与设施。在城乡建设规划中根据中小企业发展的需要，合理安排场地与设施。二是税收支持。国家在税收政策上支持和鼓励中小企业创立。三是鼓励中小企业利用外资创办中外合资经营、中外合作经营企业。四是鼓励以工业产权、非专利技术等无形资产投资参与创办中小企业。五是为创业者提供高效、便捷登记，规范收费行为，同时，针对信息不对称的问题，为创业人员提供工商、财税、融资、劳动用工、社会保障等方面的政策咨询和信息服务。
（三）关于技术创新问题
增强自主创新能力是保障中小企业持续发展的根本所在。这一章重点规定了国家鼓励中小企业技术改造，建立生产力促进中心、科技企业孵化器和各类技术服务机构，支持中小企业开展技术合作、开发与交流，促进科技成果产业化，积极发展科技型中小企业。
（四）关于市场开拓问题
市场开拓能力决定中小企业的生存与发展。这一章提出了支持中小企业开拓市场的五个方面内容。一是鼓励大企业与中小企业建立协作关系，发展配套型经济；二是引导中小企业通过合并、收购等方式进行资产重组，优化资源配置；三是在政府采购中赋予中小企业优先权；四是鼓励中小企业产品出口、境外投资和参与国际贸易；五是鼓励举办中小企业产品展览和展销活动。
（五）关于社会服务问题
按照“为市场主体服务和创造环境”的要求，这一章就如何强化对中小企业的服务做了规定：一是支持建立健全中小企业服务体系；二是政府支持建立的中小企业服务机构应当为中小企业提供公益性和优质高效服务；三是鼓励中介服务机构为中小企业提供创业辅导、技术支持、投资融资等方面的服务；四是支持对中小企业的人员培训。同时，对行业组织服务和自律也做了规定。
四、实施《中小企业促进法》应该把握的主要问题
实施《中小企业促进法》，加快中小企业发展，应当注意把握以下四个方面问题：
（一）深刻领会立法原义，增强发展中小企业的紧迫感与责任感
为中小企业立法，既体现国家对中小企业发展的高度重视，也折射出中小企业在国民经济和社会发展中日益重要的地位和作用。
中小企业能够在维护经济秩序、优化产业结构、配套大企业生产和创新技术产品等方面发挥巨大作用。在维护市场经济竞争秩序上，发展中小企业可以培育多元化市场竞争主体，避免垄断，保障市场经济健康发展。在优化产品结构、满足多样化需求上，中小企业可以灵活地组织生产，填补大企业生产的空白，满足消费者对产品“多品种、小批量、个性化”的需求。在优化产业结构上，中小企业在“三次”产业中都占有较大的比重，对各产业的调整关系重大。随着现代化程度提高，中小企业在第二、三产业中的地位将更为重要。在支持大企业发展上，大企业离不开中小企业的支撑，一方面需要中小企业为大企业提供协作配套，减少风险，提高效率，如：美国通用汽车公司有7万多家小企业为其提供零部件，日本的松下、日立等公司的产品，70%以上的零部件由小企业提供。在我国，为海尔集团配套的中小企业近百家；在我省，为马钢、江汽、奇瑞等大企业配套的中小企业都有几百家。可以说，以专业化分工为特征的中小企业发展，是现代大企业生存与发展的重要基础和基本前提，是促进规模经济发展的重要因素。同时，中小企业是大企业成长的摇篮，许多大企业都是从小企业成长起来的，甚至是从家庭作坊发展起来。如，浙江的万向集团、正泰集团、德利西集团就是从家庭作坊或小企业一步一步发展壮大。在促进技术进步上，由于中小企业具有高度灵活性特点，适应科技型企业发展的要求，在推进技术进步和技术创新上具有独特优势。在1953年—1973年的20年中，美、英、法、德、日五国共开发352件重大技术创新项目，有157项为中小企业创造，占45.2%。另据日本政府对企业的调查，技术创新开发周期在一个月以下者，大企业占1%，中小企业占29.3%；技术创新成功率在70%以上者，大企业为2.6%，中小企业为8.4%。从我国情况看，专利的66%是由中小企业发明的，74%以上的技术创新是由中小企业完成的，82%以上的新产品是由中小企业开发的。
中小企业能够在增加城乡就业，维护社会稳定方面发挥重要作用。解决就业问题，实现充分就业，是各国政府普遍关注的大事，也是维护社会稳定的基础和保障。我国就业形势严峻。全国失业人员总量保持在1500万人左右，城镇新增劳动力将保持1000万人左右。从我省看，全省约有1200万人外出打工，还有一批下岗失业人员和农村劳动力需要就业岗位。据测算，未来5年我省每年约需增加就业岗位150万个。中小企业在吸纳就业上具有“蓄水池”的功能。从国外情况看，美国、德国、日本等发达国家，从业人员的70－90%在中小企业尤其是第三产业企业。日本规模不足30人的中小企业吸收的就业者占全部就业人数的75%，而500人以上的大企业吸收率不足7%。从全国看，目前，中小企业提供了75%以上的城镇就业机会，80.5万户新开企业的雇工人数达747.2万人，安置国有企业下岗职工65.58万人。1978年－2004年，全国转移农村劳动力1.3亿人，主要在中小企业就业。从我省看，2004年全省中小企业安排就业1443万人，提供了66%的城镇就业岗位，转移农村劳动力近500万人。专家预测，未来10年新增就业机会的90%将由中小企业创造。因此，解决就业问题、提供就业岗位根本出路在于大力发展中小企业。
重视中小企业发展不仅是发达市场经济国家通行做法，也是兄弟省份的成功经验。当前我省中小企业发展，与发达省份差距进一步拉大。2005年我省中小企业实现营业收入7100亿元，仅相当于浙江28%（2.5万亿元）、江苏29%（2.4万亿元）；上缴税金220亿元，仅相当于浙江23%（820亿元）、江苏28%（687亿元）；规模以上中小工业企业实现增加值761亿元，仅相当于浙江13%（9850亿元）、江苏15%（4564亿元）；规模以上中小企业个数，我省不到5000家，江苏、浙江均有2万多家。即使在发展速度上，我省与江、浙也有较大差距，去年我省中小企业增长速度比江苏低14.2个百分点，比浙江低7.4个百分点。更重要的是，长期困扰我省中小企业发展的结构性矛盾仍未得到根本性改变，产品科技含量和文化含量低，管理水平和管理方式陈旧，信息化建设滞后，布局结构不合理，企业成长性不强、融资难、土地短缺、人才匮乏等方面的问题仍然突出，制约着全省中小企业加快发展与优化提高。鉴于以上原因，贯彻《中小企业促进法》必须充分认识中小企业的地位和作用，进一步解放思想，转变观念，从工业强省高度重视中小企业发展，坚定发展中小企业的决心和信心，增强加快发展的紧迫感和责任感。
（二）明确责任主体，充分发挥政府“这支看得见手”在促进中小企业发展中作用
《中小企业促进法》使用频率最高的两个词是“鼓励”和“支持”，有些却没有明确实施主体，正因为如此，一些同志认为，这是一部弱法，刚性不强。对此，有三点应该进一步加以明确：一是中央政府利用财政、金融、税收等手段支持中小企业发展的态度是明确的，一些具体措施正在实施之中。二是鉴于各地经济发展不平衡，本法要求各地根据本地区中小企业的情况，制定有关的实施办法。江苏、天津、湖北、四川等省市已经出台了中小企业地方性法规，此项工作我省正在进行之中。三是政府在中小企业发展中作用需要从理论和实践结合的高度进一步加以认识。对此有两种观点，一种观点认为，中小企业发展应该是市场行为，政府不应该有所作为，更不应该拿钱支持；一种观点认为，中小企业地位重要，作用突出，政府应该承担促进中小企业发展的职责。公共经济理论认为，政府应当支持弱势群体，维护社会公平。从实践看，政府支持中小企业发展是市场经济发达国家通行的做法，也是外省成功经验。美国政府每年用于支持中小企业发展的资金高达200亿美元，德国122亿马克，日本8000多亿日元，意大利40亿美元，韩国10万亿韩元，即使是巴西也有7亿美元。在国内， 2005年国家财政部中小企业科目下已有专项资金15亿元，几乎所有省市均设有中小企业专项资金。据我们掌握的情况看，上海市(包括县区)用于支持中小企业政府专项资金7亿多元，江苏安排中小企业专项资金2亿元，广东3亿元，山东5000万元，大连一个市安排了1亿元。因此，在实施《中小企业促进法》过程中，必须进一步明确政府的职责，尽可能调整、配置行政资源，强化政府支持中小企业发展的手段与措施。
（三）抓住关键环节，着力化解中小企业发展面临的困难和问题
优化中小企业发展环境，扶持中小企业发展既是《中小企业促进法》的立法目的，也是实施本法的出发点。
第一，解决创业难的问题。中小企业要发展，首先面临的是创业问题。无论是发达国家还是国内的发达地区，最重要的经验之一就是鼓励和支持全民创业。经过20多年的改革开放，我省经济发展水平虽然还不高，但已经积累了一定的社会资金，目前全省城乡居民存款余额高达3000多亿元，当年新增的私营企业注册资本总额不足200亿元，如果投资率达到全国平均水平，还有很大投资空间。据了解，我省一些地方中小企业的发展，受制约的主要不是资源和投资，而是创业门槛较高。这就需要我们每一个地方和部门，都要解放思想，打破所有制的限制，放宽中小企业注册的条件，简化中小企业设立的审批程序，为中小企业创业提供便利条件，让每一个创业者都能够发挥自己的特长，在国家产业政策的范围内，开创自己的事业。同时，要加强创业指导，为中小企业创业进行策划咨询和辅导培训等方面服务。
第二，解决融资难问题。一是要解决金融部门作为中小企业融资主要依靠力量的地位和作用在减弱的问题。据了解，近年来我省国有商业银行向中小企业贷款的比例不到30%。因此，要引导商业银行加大对中小企业的信贷投入，协调金融机构按照国家产业政策，调整信贷投向，突出支持重点，扩大对中小企业贷款的范围，改进中小企业信贷管理方法，完善信贷管理体制，完善对中小企业的信用评价和授权授信制度，适当下放中小企业贷款审批权限,探索建立新的中小企业贷款审批制度，开发适应中小企业发展的信贷品种，增加对有市场、有效益、成长性好的中小企业贷款扶持力度。要大力发展地方金融机构，鼓励城市商业银行重组和联合，搞好农村信用社改革，壮大地方金融支持中小企业发展的实力。二是解决信用担保业发展不够的问题。目前，全省已有担保机构100多家，注册资金40多亿元。虽然我省信用担保业有了一定的发展，为争取金融部门支持发挥了重要作用，但总的看，信用担保业仍然处在起步阶段，担保机构数量不多，注册资金有限，担保能力不强的问题仍然突出。一些担保机构因未能与协作银行形成共担机制，缺乏担保的风险分散和补偿制度，开展担保业务十分困难，甚至有的担保机构从组建以来未开展一笔担保业务。因此，要按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范管理”的原则，鼓励多形式、多渠道组建中小企业担保机构，构筑以省市县三级政府出资或参与出资的政策性担保体系，同时大力发展商业性担保机构，积极发展企业间互助担保，为中小企业融资创造条件。三是解决中小企业投资体系不健全的问题。目前，省里已经有科技产业投资公司、经贸投资公司等20多家投资机构，但是，年投资能力不足50亿元，为中小企业融资服务不到15亿元。典当融资和融资租赁起步较晚，再加上企业对此认识不到位，其积极作用没有得到应有发挥。必须进一步鼓励更多的投资机构在安徽设立分支机构，鼓励投资机构之间的联合与合作，大力发展典当业，增强扶持中小企业发展的投资能力。四是解决直接融资渠道仍然不畅的问题。我省中小企业不仅直接融资企业个数少，而且融资规模小。目前直接融资的比例不足2‰。这一方面是由于长期以来对中小企业、民营企业上市融资歧视性政策所造成的，同时也与强势企业不愿上市、弱势企业无法上市的实际分不开。对此，必须进一步提高中小企业直接融资意识，搞好宣传培训，开展工作调研，摸排企业情况，按照企业上市的要求，培育上市企业后备队伍，让更多的中小企业进入证券市场融资。
同时，要解决中小企业信用状况不良的问题，加强对中小企业信用建设的管理，引导企业提高信用度，赢得各方面的信任和支持。
第三，要帮助中小企业解决人才和信息问题。目前，我省大型工业企业每百名职工中,大专以上学历的有9.14人，乡及乡以上小型工业企业仅有2.31人，只相当于大型企业平均水平的四分之一。中小企业在吸引人才、留住人才方面存在一定的难度，特别是市场开拓人才、技术创新人才和企业信息管理人才缺乏，这是我省中小企业发展中的一个严重制约因素。因此，要充分发挥政府职能作用，加强对中小企业的服务工作，重点是要按照自愿的原则，搞好中小企业管理人员和技术人员的培训，通过多种形式、多层次配套，提高中小企业人才队伍的素质。要进一步制定和落实优惠政策，鼓励大中专毕业生和科技人员到中小企业工作。特别是要注重造就一批具有良好政治素质、较高管理水平的企业管理者，为中小企业的发展提供人才保证。同时要加强中小企业信息化服务工作，推动中小企业上网工程，为中小企业提供更加全面和便捷的信息服务。
（四）规范行政行为，切实优化中小企业发展环境。目前，我省中小企业发展环境还不理想，竞争环境不公平，政策落实不到位，少数部门和单位乱罚款、乱收费，为中小企业服务的体系不健全，影响了中小企业发展。因此，要在中小企业发展环境上下大功夫，增强为企业服务的意识。特别是要按照行政许可法和国家关于投资体制改革、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展若干意见》的要求，进一步推进行政审批制度改革，简政放权，除国家有明文规定的外，取消或下放各类行政审批权限，放宽市场准入条件和领域，真正做到企业自主决策、自主投资、自主经营、自担风险。同时要努力创造中小企业发展的政策环境，认真抓好法律、法规和政策的贯彻落实，在信贷资金、财政支持、税收政策、进出口权、企业用地、人才流动等方面，对中小企业同等对待，对符合国家政策要求的，在税收上给予适当优惠。要鼓励各类机构为中小企业提供所需要的良好服务，包括创业辅导、技术合作、法律咨询、产品展销等。要推进政府职能转换，不能越位、错位，也不能缺位，切实改变重管理，轻服务的工作思路和作风，强化服务意识，提高服务效率，改善服务质量。要及时向中小企业宣传国家和省里的有关政策，提供工商、税务、市场、法律等方面的政策咨询，指导和帮助中小企业进行项目审批和申报各级各部门的有关扶持资金，积极帮助企业办理注册登记和纳税申报。要针对中小企业反映 “老三乱”（乱罚款、乱收费、乱摊派）和“新三乱”（乱检查、乱评比、乱拉赞助），加大中小企业减负工作力度，既要治标，更要治本，进一步清理和取消向中小企业的不合理收费项目，并加强检查和督促，坚持堵住源头与严肃处理相结合，规范行政行为和执法行为，做到令行禁止，坚决杜绝新老“三乱”。同时，促进中小企业发展是一个系统工程，有关部门应该分工协作，互相配合，形成加快发展的合力，全方位、多层次、宽领域营造中小企业发展的良好环境。
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我们坚信，在省委坚强领导下，在省人大的重视、关心和支持下，通过政府、企业和社会共同努力、扎实苦干，一定能够开创中小企业发展新局面，创造新业绩，为工业强省、实现跨越式发展与全面建设小康社会做出新贡献。
《中华人民共和国森林法》辅导报告
省林业厅副厅长、高级工程师 程 鹏
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会的安排，受韩柏泉厅长委托，我代表省林业厅，就学习贯彻《中华人民共和国森林法》(以下简称森林法)的认识和体会，汇报如下：
一、森林法概述
（一）关于森林
森林的法律概念。森林法实施条例第二条规定：
森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。
森林，包括乔木林和竹林。（林学关于森林概念：“森林是一个以树木为主体的生物群落。也是一个以树木为主体的生态系统。”）
林木，包括树木和竹子。
林地，包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
森林覆盖率。《森林法实施条例》第二十四条规定：森林法所称森林覆盖率，是指以行政区域为单位森林面积与土地面积的百分比。森林面积，包括郁闭度0.2以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别规定的灌木林地面积、农田林网及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。
森林是陆地生态系统的主体，在各种生态系统中，森林生态系统对人类的影响最直接、最重大，也最关键。森林是自然界最丰富、最稳定和最完善的碳储库、基因库、资源库、蓄水库和能源库；森林具有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、改良土壤、减少污染等多种功能；森林对改善生态环境，维持生态平衡，保护人类生存发展的“基本环境”起着决定性的、不可替代的作用。
森林是人类进化的摇篮,也是人类文明的摇篮。人类的祖先由森林动物中的一员，逐渐演化成今天的“人”，森林为原始人类提供了生活生存条件，森林是他们栖息、取食、劳动，甚至也是御敌的场所，从而成为人类繁衍进化的发源地。离开了森林的庇护，人类的生存和发展就会失去依托。人类的生活方式走过了一条“完全依赖森林→逐步走出森林→迫切回归森林”的道路。
森林锐减导致六大生态危机。最近一百多年，人类对森林的利用和破坏达到了十分惊人的程度。人类文明初期，地球陆地三分之二被森林覆盖，约为76亿公顷；二十世纪末期又减少到34．4亿公顷，森林覆盖率下降到27％。从全球角度看，森林锐减直接导致了六大生态危机。1．土地严重沙漠化；2．严重水土流失；3．严重干旱缺水；4．严重的洪涝灾害；5. 大量动植物物种灭绝；6. 温室效应加剧。
从这六大生态危机可以看出，破坏森林的后果是极其严重的。科学家断言，假如森林从地球上消失，陆地90％的生物将灭绝；全球90％的淡水将流入大海；生物固氮将减少90％；生物放氧将减少60％；同时将伴生许多生态问题和生产问题，人类将无法生存。
我国森林的覆盖率只有世界平均水平的62%，人均占有森林面积只有世界平均水平的20%，人均占有森林蓄积量只有世界平均水平的12%。目前，我国水土流失面积已占国土面积的38%，沙化土地面积占国土面积的18%，15—20%的动植物物种濒临灭绝。近年中国生态破坏和环境污染的经济损失约占GDP的14%。
（二）关于森林法
1、森林法的历史渊源
用立法的方式保护森林资源是古今中外世界各国的普遍做法。
世界林业比较发达的国家,都有较为完备的林业法律法规。古老的《汉穆拉比法典》（公元前18世纪古巴比伦王国）就有关于林木培植和采伐的规定；近代最早的森林法是15世纪德国巴登州单项森林条例，以及16世纪德国巴伐利亚州森林法。当今,经济发达的英国、德国、日本、美国等，都建立了比较完备的森林法律制度。
在历史上，我国以农立国、以农为本。在长期的农业生产实践中，我国劳动人民很早就认识到森林对农业发展有着重要的保障作用，十分注意对森林的保护。历代的统治者，尽管目的各有不同，都在不同程度上注重对森林的保护。我国第一个奴隶制国家夏朝，即有“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长”的规定，这大概是我国最早的保护森林的法律规定（《周书·大禹篇》）。周朝法令规定：“凡窃木者，有刑罚。”“凡庶民不树者无椁。”（《周礼》）。就是说，盗窃林木者必须判处刑罚，平民百姓不种树者，死后不给棺木。周文王时还曾下过《伐崇令》，其中规定“毋伐木，毋掠六畜，有不如令者，死无赦”（《通鉴辑览》）。
我国近代历史上，第一部专门规定森林的培育、管理和保护的森林法规，是1912年辛亥革命成功后，民国政府制定的“林政纲要”。在“林政纲要”的基础上，民国政府于1914年颁布了《森林法》（这是我国第一部现代意义的森林法），共六章三十二条；1915年颁布了《森林法施行细则》和《造林奖励条例》。1932年民国政府又重新颁布了修订后的《森林法》，共十章七十七条。
2、现行森林法的立法过程
中华人民共和国成立以后，森林立法工作成绩卓然。1950年颁布的《土地改革法》第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒山、大荒地……均归国家所有，由人民政府管理经营之。”这一规定，是我国森林资源全民所有制建立的重要法律根据。此后，国家根据不同时期对林业的要求，制定了一系列林业法律、法规、法令。
共和国第一部森林法规，是1963年制定的《森林保护条例》。1979年全国人大常委会六次会议通过了《中华人民共和国森林法（试行）》，成为改革开放以来我国第一部单项经济法律。
在《森林法（试行）》施行5年的基础上， 1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》，于1985年1月1日起正式实施。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议，通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，并重新颁布经过修改的《森林法》，即现行的《森林法》。
3、森林法的基本任务和原则
现行的《森林法》共7章49条（第一章总则；第二章森林经营管理；第三章森林保护；第四章植树造林；第五章森林采伐；第六章法律责任；第七章附则）。2000年1月29日， 中华人民共和国国务院令第278号发布《中华人民共和国森林法实施条例》。《中华人民共和国森林法实施条例》共7章48条。（ 第一章总则；第二章森林经营管理；第三章森林保护；第四章植树造林；第五章森林采伐；第六章法律责任；第七章附则）
森林法的基本任务。森林法开宗明义指出，本法立法宗旨就是“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要”。根据这一宗旨，森林法的基本任务是：（1）维护林权；（2）鼓励造林；（3）保护资源；（4）改善环境。
森林法的基本原则。森林法的基本原则是指贯穿其全部内容，指导其立法、司法和执法的根本准则，是每一个具体条文的依据和灵魂。我国森林法的基本原则可以概括为：（1）生态效益优先原则；（2）遵循森林资源自身规律原则；（3）以营林为基础、永续利用的原则；（4）国家对森林资源实行重点保护原则。
二、森林法主要管理制度概述
现行森林法，设定了一系列的森林资源保护管理制度，概括起来主要是五大类：1.林权制度； 2.森林分类经营管理制度；3.植树造林制度； 4.森林保护制度； 5.森林采伐制度。
（一）林权制度
森林、林木和林地的权属，简称林权。林权是指森林、林木和林地的所有权和使用权。所有权，即民法通则规定的“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。使用权是指使用者按照法律规定和约定对财产享有占有、使用和收益的权利。森林法设定的林权制度主要规范有以下四项：
1、林权之物权保护规范
森林法第三条第二款规定了林权的种类和发证规范。
①按照《森林法》规定，林权法定的种类为6类，即森林、林木和林地的所有权和使用权。
②按照森林法规定，林权权利人的权利由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书。
2、林权纠纷处理规范
森林法第十七条规定了林权纠纷处理的主体、救济程序和有关规范。
①林权纠纷处理的法定主体是人民政府。这是一个行政裁决前置的规范。森林法规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
②林权纠纷处理的救济程序。森林法规定，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
③发生林权纠纷时保护林权人权益和森林资源的规范。森林法规定，在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木；如果违反，要承担相应的法律责任。
3、林权流转规范
森林法第十五条规定了林权流转的条件和有关事项。
1998年为适应市场经济发展的需要，修改森林法时规定了林权流转有关政策，主要规范：
一是森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。
二是林权流转的条件，林权权利人拥有的用材林、经济林、薪炭林的林地使用权和林木所有权，以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以流转。实质是放开商品林的流转，限制公益林的流转。
三是规定了预防流转可能带来负面影响的措施，林权可以依法流转但不得将林地改为非林地，转让双方都必须遵守森林法关于林木采伐和更新造林的规定。
4、权益保护规范
森林法第三条第三款、第七条规定了林权的保护措施和减轻林农的负担等。
①关于林权的保护措施，森林法规定，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
②关于保护承包造林的集体和个人的合法权益，森林法规定，国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。
③关于减轻林农负担，森林法规定，国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。
（二）森林分类经营管理制度
森林分类经营管理就是根据森林的经营目的和主导利用不同，将森林进行分类，并实行相应的经营管理措施，以实现森林经营的目的。森林分类经营理论将森林划分为两大类——公益林和商品林。森林法关于森林分类经营管理的规范是零散的，但是基本的框架是清晰的。1984年森林法，规定了森林基本分类规范，以及与森林分类经营相对应的林木采伐管理规范；1998年修改森林法时，设立了森林生态效益补偿基金制度；1999年森林法实施条例规定了公益林区划规范等。森林法关于森林分类经营管理的规范归纳起来为四个方面：
1、森林分类基本规范
森林法第四条规定，森林分为五类，即，防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林。
防护林和特种用途林主要用于提供生态效益，属于公益林；用材林、经济林、薪炭林主要用于提供有形林产品，属于商品林。
2、森林生态效益补偿规范
森林法第八条第二款规定了森林生态效益补偿基金设立，补偿的对象和范围，以及使用规范。
①关于森林生态效益补偿政策。1998年修改森林法时，规定国家设立森林生态效益补偿基金，这是对森林法森林分类经营管理法律制度的根本性完善。实行森林生态效益补偿基金制度，是我国在森林经营和生态建设过程中一次具有战略意义的重大转变，从根本上改变了单纯以木材生产利用为唯一目的的林业经营体制，标志着森林在生态建设中主导地位的确立，对生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用。
②关于森林生态效益补偿的对象和范围。森林生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
此外，森林法强调，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。
3、与森林分类经营相对应的林木采伐管理规范
《森林法》第三十一条规定了林木采伐管理规范。
①关于商品林采伐规范——主要是用材林采伐规范。森林法规定，成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。
②关于公益林采伐规范。森林法规定，防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。
4、公益林区划规范
《森林法实施条例》第八条规定了公益林区划主体、批准程序，以及面积控制标准。
①国家重点公益林（原文是国家重点防护林和特种用途林），由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布。
②地方重点公益林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布。
③其他公益林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准公布。
④省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十。
（三）植树造林制度
植树造林是培育、增加森林资源的根本性措施。《森林法》关于植树造林法律规范，主要包括林业建设方针、科技扶持、经济扶持、义务植树制度、植树造林规划、植树造林任务及封山育林等六个方面。
1、确立了以营林为基础的林业建设方针
《森林法》第五条规定，林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用方针。
所谓“以营林为基础”，是指要把营林、造林工作作为林业建设的基础，把培育、发展森林资源放在林业建设的首位。所谓“普遍护林”，是指要求社会各方面都要认真、切实地保护现有的森林资源。所谓“采育结合，永续利用”，是指要把采伐森林和培育森林资源有机结合，在不断扩大森林面积基础上，有计划地采伐，通过培育新的森林资源，使森林资源保持平衡及稳定的发展，达到源源不断地满足人们生活和社会经济发展需要。永续利用实际上就是林业的可持续发展。
2、鼓励林业科学研究和推广
《森林法》第六条规定，国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平。
科教兴国是我国经济、社会发展的战略方针之一，林业发展需要科技的支持。在林业的发展中，科技起着重要的作用，一是通过科技进步，可以提高林木种苗的质量；二是通过科技进步，可以提高森林的防病虫害、防火、防灾水平；三是通过科学进步，可以提高森林经营水平，进而提高林分质量和林业生产力。
3、扶持植树造林政策措施
《森林法》第八条对植树造林扶持政策措施做了规定。
鉴于林业产业是国民经济的弱质产业，又是一项公益事业，森林法对扶持植树造林规定了一系列政策措施，主要是：
①对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款。
②征收育林费，专门用于造林育林。育林费，就是从木材等林产品的销售收入中，征收一定数额的资金，用来造林，也称育林基金。
③煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；
④建立林业基金制度。林业基金由国家对林业的投资、财政拨款、银行贷款、育林费、捐赠款，以及其他资金等组成，主要用于植树造林。
⑤建立森林生态效益补偿基金制度。
4、义务植树规定
植树造林，绿化祖国，是改善生态环境，实现人与自然和谐统一的关键措施，是建设社会主义物质文明和精神文明的重要组成部分，是造福子孙后代的千秋大业。为此，1981年12月13日第五届全国人民代表大会第四次会议根据邓小平同志的倡导，颁布施行了《关于开展全民义务植树运动的决议》，《决议》规定，“凡是条件具备的地方，年满11周岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年义务植树三至五棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务”。
《森林法》第十一条对义务植树做了进一步重申。义务植树是法律规定的，没有报酬的，为国家和社会服务的义务性劳动。“义务植树”有三性：一是法定性，二是义务性，三是强制性。
5、关于植树造林的分工与责任
《森林法》第二十六条对植树造林规划、任务落实和部门责任等做了规定。
①规定植树造林规划职责。各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。制定植树造林规划，是政府的重要职责，是指导植树造林工作的蓝图。森林覆盖率的多少，反映一个国家和地区森林资源的多少和实现绿化程度。
②关于植树造林任务的落实。植树造林，绿化祖国，是一项需要动员全社会和各行各业都参加的工作。为保证植树造林规划任务的完成，各级人民政府要做好组织和领导工作。各部门、各系统、各单位要按照植树造林规划，各负其责，认真完成植树造林任务。同时，建立和完善领导干部绿化目标责任制，把造林绿化工作作为考核各级行政领导，特别是县、乡行政领导行政政绩的主要内容之一。
③关于宜林荒山荒地造林的规定。为开展植树造林、扩大森林面积，森林法规定，属于国家所有的宜林荒山荒地，由林业主管部门和其他主管部门组织造林。属于集体所有宜林荒山荒地，由该集体经济组织造林。
同时，规定宜林荒山荒地实行承包造林。实行宜林荒山荒地承包造林，可以调动单位或个人植树造林的积极性，加快荒山荒地的绿化进程。森林法规定，“国家所有和集体所有的宜林荒山荒地，可以由集体或者个人承包造林”。2003年6月25日《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》明确规定，“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。” 机关团体的干部职工可以参与林业开发，从事林业建设，这是国家鼓励林业发展的特别政策性规定。为调动社会各界参与林业建设开发的积极性，我省2004年出台了《关于进一步推进全社会办林业的通知》，目前全省社会办林业的积极性空前高涨，在今年全省植树造林，由机关干部、企事业单位职工、下岗工人等通过承包、租赁等形式进行荒山造林开发面积占一半以上。
④关于铁路、公路、江湖等部门区域造林的规定。搞好铁路、公路两旁、江河、湖泊周围和工矿、机关、学校用地以及农场、牧场等区域的植树造林，有利于加快国土绿化、改善生态环境。按照全社会办林业、全民搞绿化的原则，各有关主管部门应当对其所属的区域组织或者负责造林。如铁路、公路两旁由铁路、公路部门负责组织造林。学校、部队等由该单位负责造林。
6、封山育林
《森林法》第二十八条规定，新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。
封山育林就是利用林木天然更新能力，在有条件的山区，定期封山，禁止或者限制开荒、砍柴或者其他有害于林木生长的人畜活动，经过封禁和管理，使森林植被得以恢复的育林方式。封山育林用工少、成本低、效益大，是加快林业发展的有效措施，有利于改善野生动物的生存环境和生态环境的保护。因此应当在积极开展人工造林的同时，大力发展封山育林。
（四）森林保护制度
森林保护，是保护森林资源，维护生态安全的重要举措。森林法规定了森林资源保护的原则性管理规范。关于野生动物保护、森林防火、森林病虫防治以及自然保护区等具体法律制度，《野生动物保护法》和《森林防火条例》、《森林病虫害条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《野生植物条例》等分别作了具体规范。这里主要介绍森林法本身的六个方面规定。
1、关于森林资源清查
森林法第十四条规定，各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。
森林资源清查是森林资源培育、保护和管理的基础性工作。森林资源清查的主要任务是查清森林资源数量、质量、分布和种类，掌握森林资源消长变化规律，客观反映自然、经济条件，进行综合评价，提出合理的、准确的森林资源调查材料、统计资料和调查报告。森林资源清查，实行统一标准、分类调查制度。主要分为三类：一是全国性森林资源清查，简称“一类清查”，由林业部组织，以省为单位进行；二是规划设计调查，简称“二类清查”，由省林业部门组织，以县为单位进行；三是作业设计调查，简称“三类清查”，是生产经营单位为满足生产经营需要而进行的详细调查。
2、林地占用管理规范
森林法第十八条规定了占用林地审核批准程序、缴纳森林植被恢复费，以及森林植被恢复费管理。
①占用林地审核批准程序。进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。
②森林植被恢复费。经批准占用林地的，用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。
③森林植被恢复费管理。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。
3、护林规范
森林法第十九条规定了护林组织设立和护林员职责。
①护林组织设立。地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。
②护林员职责。护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员的主要职责是：巡护森林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理。
4、森林防火规范
森林法第二十一条明确政府的预防扑救职责。一是规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火；二是在林区设置防火设施；三是发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救；四是因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，按规定给予医疗和抚恤。
5、森林病虫害防治规范
森林法第二十二条规定了森林病虫害防治规范。主要是两个方面规定：一是林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。二是林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。
另外，森林法实施条例第十九条规定，发生严重森林病虫害时，当地人民政府应当采取紧急除治措施，防止蔓延，消除隐患。
6、自然保护区和野生动物保护规范
森林法第二十四条、第二十五条规定了自然保护区和野生动物保护规范。
主要是三个方面规定：一是划定自然保护区，国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。二是对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。三是林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关法规办理。
（五）森林采伐制度
森林法关于森林采伐的五个方面主要规范如下：
1、森林限额采伐规范
森林采伐限额规范是森林采伐管理的核心规范。年森林采伐限额，是年度采伐的最大量。《森林法》第二十九条规定了年采伐限额的编制原则、编制主体，以及采伐限额的批准程序。
①编制原则，是用材林的消耗量低于生长量。
②编制主体，国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位。
③采伐限额批准程序，各编制主体制定年采伐限额，报省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经省级人民政府审核后，报国务院批准。
年森林采伐限额每5年编制一次，一定5年不变；年森林采伐限额执行期为每年的1月1日至12月31日。
安徽省人民政府以皖政[2001]55号文件下达了我省“十五”期间（2001－2005年）年森林采伐限额，并在整个“十五”期间得到了严格执行，使我省森林采伐量连年控制在省政府下达的年森林采伐限额之内，确保了森林资源的持续稳定增长。我省“十一五”期间（2006－2010年）年森林采伐限额，省政府已经以皖政[2006]43号文件下达执行。
2、关于年度木材生产计划
《森林法》第三十条规定了年度木材生产计划的制定原则等。
①年度木材生产计划纳入国民经济和社会发展计划，每年确定一次。
②年度木材生产计划的制定原则，是年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额。
③年度木材生产计划的管理范围由国务院规定。
3、采伐许可规范
林木采伐许可证是主管部门依法对森林经营者提出采伐林木申请，在审查决定的基础上核发的具有法定效力的行政许可证件。
①许可范围。采伐林木必须申请采伐许可证，并按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。（第三十二条第一款规定）
②采伐许可证发放量。审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。（第三十三条规定）
③采伐行为监督。“对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐，直到纠正为止”。（第三十四条第二款规定）
④关于采伐更新。“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数”。（第三十五条规定）
4、木材经营加工许可规范
木材经营加工是指以木材（或木质原材料）为对象的收购、销售、生产加工、制造、利用等商业经营活动。森林法第三十六条对木材经营加工作了原则性规定，属于法律授权规范。森林法实施条例据此规定了木材经营加工许可规范。
《森林法实施条例》第三十四条规定，经营加工木材必须有县级以上人民政府林业主管部门批准。
木材经营加工许可范围，《森林法实施条例》规定：（1）原木、锯木、木片；（2）竹材；（3）各省规定的其他木材。
5、木材运输检查监督规范
《森林法》第三十七条规定了木材凭证运输以及运输检查的程序。《森林法实施条例》作了补充规定。
①木材凭证运输制度。从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件，国家统一调拨的木材除外。
②木材运输证发证规定。依法取得采伐许可证后，按照许可证的规定采伐的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件。
③依法发放的木材运输证所准运的木材运输总量，不得超过当地年度木材生产计划规定可以运出销售的木材总量。
④木材运输检查规定。对未取得运输证件或者调拨通知书运输木材的，木检查站有权制止。
三、实施森林法全面推进了我省林业的发展
（一）林业生态建设取得重大突破
上世纪90年代初，我省实施了“五八”造林绿化规划，全省人民顽强拼搏，如期实现了“五年消灭荒山、八年绿化安徽”的宏伟目标，1994年顺利通过国家“灭荒”验收，受到党中央、国务院的表彰，1997年又如期实现了全省绿化达标。随后，省委、省政府作出了建设万里绿色长廊工程的决定，在全省范围内的铁路、国道和公路两侧各1公里范围内，开展农田林网建设和山地丘陵、城镇村庄绿化及沟渠绿化，全省上下为构建绿色生态屏障，优化生态环境进行了不懈奋斗。目前，已完成长廊工程线路绿化和林带建设2万公里。2001年11月，省委、省政府又作出了关于建设森林生态网络体系的决定，当前森林生态网络建设各项工作正在稳步推进。
（二）森林资源持续增长
《森林法》颁布以来，我省林地面积、森林面积和林木蓄积量等重要指标不断增长，森林资源发生了重大变化。根据全国一类清查结果，我省现有林业用地面积440.35万公顷，约占全省国土总面积的31.65%。“十五”期间，我省造林数量实现了历史性的突破。全省累计完成营造林102.67万公顷（其中人工造林71.2万公顷），比“九五”期间增加40%。封山育林31.33万公顷；完成义务植树5亿多株。与“九五”相比，全省森林面积由329.1万公顷增加到360.07万公顷，增加30.97万公顷，森林覆盖率由24.02%增加到26.06%。林木蓄积量由1.26亿立方米增加到1.63亿立方米，净增加3700万立方米。
（三）林业产业体系建设稳步推进
为提高林业的产业化水平，提高林业经济效益，实现“绿起来、活起来、富起来”的林业总体发展目标，全省建成以速生丰产林、工业原料林、竹林、经济林等为中心的多个商品林基地。全省从事林产品加工经营的单位10万家，从业人员200多万人，并形成以安徽华林（安庆）和滁州华能人造板有限公司为龙头的人造板生产线达到50条，年生产能力达到237.67万立方米。目前全省已建森林公园43处，以森林景观为主体的森林旅游业也正在兴起。以苗木、花卉、盆景为主要内容的新的经济增长点正在形成，全省苗木花卉年收入已达14亿元。“十五”期间全省林业总产值逐年增长，年均递增9.7%，达到200多亿元。目前已初步形成了资源培育、加工、服务等一、二、三产业协调发展的产业体系，并形成了苗木花卉、速生商品林基地、木本粮油林基地及其系列开发项目，以及森林食品药品、人造板等木竹加工业、木浆造纸、森林旅游和非木质资源开发利用等主导产业。从而着力发展一批林产品生产基地，扶持一批林业产业化龙头企业，培育一批新型林业企业家，组建一批专业合作经济组织，带动了农民致富。
（四）林业法律体系进一步完善
为贯彻实施森林法，我省十分重视林业立法工作。目前，我省共出台了《安徽省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等四部地方性林业法规，《安徽省森林法防火办法》等六部政府规章，以及一系列关于加强和促进林业发展的规范性文件。《安徽省实施中华人民共和国森林法办法》是我省森林资源管理的基础性法规，是规范林业经营管理制度，打击森林资源管理违法行为，切实保护森林资源，保障和促进林业健康发展的重要林业基础性法规，是推进依法治林的重要法律手段。原《安徽省实施中华人民共和国森林法办法》1991年1月1日施行，于2001年12月27日由九届省人大常委会第27次会议审议通过修订后的《安徽省实施中华人民共和国森林法办法》，自2002年3月1日起施行。修订后的《安徽省实施中华人民共和国森林法办法》，适应新时期安徽林业建设和发展的需要，规定了一系列制度：
一是规定了乡（镇）林业工作站的管理体制。“实施办法”第二条第二款规定：“县级人民政府林业行政主管部门在乡（镇）设立的林业工作站或林业中心站，负责乡（镇）林业工作。”“实施办法”从实际出发，明确了我省林业工作站的法律地位。这也为以块管理为主的林业工作站改革指明了方向，即改为以条管理为主的林业工作站或者设立林业中心站。
二是规定了林业分类经营管理基本法律制度。 “实施办法”从三个方面对林业分类经营管理制度作了原则性规定：1．规定了林业分类经营基本制度。2．规定了公益林补偿制度。3．规定了商品林采伐的有关规范。
三是对林业的投入问题进行了规定。 “实施办法”从三个方面对投入林业的问题作了进一步明确。1．“实施办法”第四条第一款规定：“各级人民政府每年应当安排一定比例的资金，用于造林绿化和森林资源管理。” 2．“实施办法”第四条第三款对建立林业基金和森林生态效益补偿基金制度作出规定。3.“实施办法”第四条第四款规定：“鼓励和吸引社会资金、境外资金用于植树造林，发展林业。”
四是特别就保护林农（森林经营者）合法权益问题作出规定。为了保护和调动广大林农的造林绿化积极性，“实施办法”从三个方面对保护林农（森林经营者）合法权益问题作了进一步明确。1．进一步明确了责任山”承包者的权益。2．规定了林业行政主管部门办理行政审批的程序。3．明确规定农村居民销售其在自留地和房前屋后采伐的自有零星木材免费办理木材运输证。
（五）林业执法活动向纵深发展
目前，全省已建立一支训练有素的林业执法队伍，涉及森林资源管理、林业工作站、木材检查站、森林公安、植物检疫站等多个机构，通过整合力量和规范管理，正在朝着林业综合行政执法的方向迈进。国家林业局多次就执行《森林法》开展执法检查，并通过“绿剑行动”、“春雷行动”、“征占用林地检查”等不同形式的专项行动，严厉打击各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动，有效地保护了林业建设成果。省人大也多次开展执法检查，先后进行了林地保护、自然保护区建设、林业资金管理等多项执法检查，收到了良好的效果。此外，我们在执行《森林法》过程中，还根据林业的特点和工作要求，制定应急预案情况，积极应对林业突发公共事件。一是省政府2005年9月发布了政府专项应急预案《安徽省处置重特大森林火灾应急预案》。二是根据省政府部署，我厅依法制定了两件部门应急预案——《安徽省重大林业有害生物灾害应急预案》、《安徽省重大林业生态破坏事故应急预案》（2005年12月15日发布实施）。目前，我们已经初步构建了省、市、县（市、区）三级应急处置和协调指挥机制，具体划分了各级林业主管部门的相关责任和具体的处置措施，并且做到与国家林业局相关应急处置机制的对接。
四、森林法执行和林业发展中的几个问题
实施森林法，有力地促进了安徽经济社会的发展和生态环境的改善。同时，经济社会的发展，也给我们实施森林法提出了新的要求，这也是林业发展急需解决的关键性问题。借此机会，我们提请省人大常委会予以关注和重视。
（一）林业执法队伍建设有待进一步加强。当前，林业执法队伍存在突出的问题：一是绝大多数木材检查站作为行政执法单位，但是却是一个自收自支的事业单位，与其执法者身份极不相称；二是林业执法经费不足，森林公安、木材检查站、林业站等办案经费得不到保障；三是基层林业站面临着新的问题，随着农村综合试点改革的不断深入，一些地方的林业站相继被撤并，造成人心不稳，思想混乱，严重地影响了我省林业生态建设和产业的发展（目前全省林业站782个，约占现有乡镇的一半）。
森林法第十九条规定林业主管部门负责对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。为切实履行保护森林资源职责，加强和稳定林业执法队伍十分必要，要改革木材检查站管理体制，改为全额拨款的事业单位，并要加强和稳定乡镇林业站。建立适应森林法要求的基层林业执法队伍，并进一步推进林业综合行政执法改革，按照“一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个”的要求，对现有查处林业行政案件的林业行政执法机构（单位）进行了整合，组建相对独立的综合行政执法机构，集中统一行使林业行政处罚权。通过开展林业综合行政执法改革，改革林业行政管理体制和运行机制，整合林业执法队伍，实行一支队伍执法，提高执法效力，完善执法保障体系。目前，我们根据国家林业局部署在全省开展林业综合行政执法改革试点，已有祁门等7个县进行，并取得了显著成效。
（二）关于森林资源保护和利用问题
森林资源保护和利用问题，是森林法本身存在的一个十分突出的问题，森林法的各项规定过于强调了森林资源的保护，但是对森林资源的利用，或者说合理利用，鼓励不足，限制了森林资源的发展；在执行森林法过程中，我们也是强调森林资源的保护，过分强化了森林资源的管制措施，比方说，我们在平原地区实行一刀切式的森林限额采伐制度，伤害了这一地区林业生产经营者的积极性。正确处理森林资源的保护和利用关系，是当前林业工作需要认真把握和对待的问题。一是要积极鼓励合理利用森林资源，大力发展林业产业，实现兴林富民。兴林富民，是林业工作的总目标和根本目的。兴林富民，也是“十一五”安徽林业建设的着眼点。我们的口号，就是“生态产业，绿色富民”。二是实行分类指导，调动全社会发展林业积极性。对平原、丘陵地区的农区林业，实行宽松采伐管理政策，简化管理程序，减轻农民负担。三是依法加强对森林资源的监管。对乱砍滥伐林木、乱占滥用林地、非法转让林地、强迫森林经营者转让林地、林木的行为，要进行重点查处。对久拖不决的重大典型案件，要限期办结。
（三）关于公益林建设问题
我省共划定公益林面积3690万亩（国家重点公益林面积1686.85万亩），占全省林业用地的6605万亩的55.8%。根据全省林业“十一五”规划，2006年起将在全省实行省级森林生态效益补偿基金制度。我省公益林建设存在的主要问题是：一是关于公益林建设管理法制建设落后，我省只是《安徽省实施森林法办法》有原则性规定，尚没有一个关于公益林资源管理、资金管理、护林员制度以及管理机构职能界定的具体法规或规章，这在一定程度上影响了公益林建设工作的推进。广东、海南等省在这个方面已经率先立法，明确规范。江苏省今年也将出台这方面的地方性法规。二是，我省在森林生态效益补偿标准低，补偿政策不到位。现行的中央和地方公益林补助标准均为每亩每年5元（其中用于以管护为主的补偿性支出4.5元，用于森林防火、病虫害防治和森林资源监测等公共管护支出0.5元），仅对公益林的管护进行补助，没有考虑到公益林的营造、抚育和管理的需要（森林法第八条规定为：营造、抚育、保护和管理四项），不能实现真正对林权所有者或经营者的补偿，也满足不了对于公益林森林资源监测、生态功能监测与评价、公益林森林经营方案的编制及其日常管理等与公益林建设密切相关的需要。目前，浙江、江苏、广东等省每亩补助已达到8元，浙江省计划在近期内对生态公益林的补助将达到每亩25元的标准，同时，大部分省区还专门为各级林业主管部门安排了一定数量的工作经费。对此，我们将加强政策研究，积极推进立法工作，加强制度建设，对公益林建设管理的各项内容作出规范，用政策、法律推进我省公益林建设。积极争取财政支持，增加资金投入，实现足额补偿。
（四）关于营造林问题
近年来，随着退耕还林等林业重点工程的实施,我省森林资源总量不断增加，但与全国和周边省份相比，我省营造林工作存在问题主要是：①重造林轻管护、重数量轻质量，经营管理粗放，林分质量不高经济效益低下。据调查，目前我省林分每亩平均蓄积量仅3.4立方米，为全国水平的一半左右。②森林资源总量不足（我省人均森林面积0.8亩,是全国的1/2；人均拥有森林蓄积1.8立方米，是全国的1/5。与周围邻省的浙江、江西相比，人均占有森林面积和蓄积不到江西的1/4，浙江的1/2，森林覆盖率仅为两省的1/2）。③森林分布不平衡，尤其是省会周围的江淮分水岭地区，林木覆盖率只有12%左右，森林资源少，生态环境差，成为这一地区国经济社会可持续发展的重要制约因素，是全省林业生态建设中的薄弱环节。
因此，要改变目前这种现状，就必须按照森林法要求，实行封育并举，大力保护和培育森林资源。一是突出抓好森林经营，提高林分质量。 “十一五”期间，我们把工作重心由过去大栽树、广造林转移到造抚并举、造经并重，提高营造林质量上来，突出抓好幼林培育和中幼林抚育间伐。二是继续开展退耕还林。按照宜农则农、宜林则林的原则，实施皖南、皖西山区和江淮丘陵地区的退耕还林，恢复森林植被，增加森林面积；三是突出抓好长江、淮河流域生态防护林和自然保护区工程建设，结合小流域治理，积极开展封山育林，大力营造水源涵养林和水土保持林，减少水土流失；四是结合绿色长廊工程建设，加快公路、铁路、小城镇和四旁绿化步伐，加强平原绿化建设，建成点、片、网、带相结合的平原农田防护林体系，实现平原农区生态的良性循环；五是积极开展全民义务植树活动，搞好部门绿化，大力发展城市林业，建设城市风景林等，美化环境，提供旅游和文化娱乐休闲、活动场所；六是扩展村庄绿化，围绕新农村建设，把植树造林、美化环境与发展农村经济结合起来，绿化美化村庄。
(五)集体林权制度亟待改革和深化
