学习贯彻《信访条例》
努力构建和谐安徽
省委省政府副秘书长、省信访局局长 朱 勇
主任、副主任、秘书长、各位委员、各位同志：
根据省人大常委会法制讲座安排，我有幸向各位领导和同志们汇报全省《信访条例》学习贯彻情况。这对我来说是一次很好的学习机会。下面，我就条例的主要内容和贯彻实施情况作一汇报，主要讲三个问题。
一、《信访条例》的主要内容
针对信访形势的变化和信访工作中出现的新情况、新问题，党中央、国务院决定对1995年10月颁布的《信访条例》进行修订。2004年10月，国务院法制办、国家信访局等部门组成修订工作小组，在广泛征求相关部门及全国31个省（区、市）主要负责同志意见的基础上，前后修改约20多稿，经胡锦涛、温家宝、罗干同志亲自审改，今年1月5日，国务院第76次常务会议讨论一致通过《条例（修订草案）》，1月10日，温家宝总理签署国务院第431号令正式公布，决定从5月1日起正式实施。
这次修订的《条例》主要有四个特点：即明确“一个目的”，就是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序；实现“两个规范”，就是规范责任主体的工作行为和信访人的信访行为；强化“三个责任”，就是强化各级政府及其工作部门的责任、信访工作机构的责任和信访人的权利义务与责任；突出“四个重点”，即畅通信访渠道，创新工作机制，强化工作责任，维护信访秩序。修订后的《条例》共7章51条，与1995年《条例》的6章44条相比，新增和修改46条，新增和修改条款占《条例》条款的90%，其中主要内容几乎都是全新的。所修改的内容，充分反映了信访工作的实际和客观需要，充分体现了以人为本的理念和全心全意为人民服务的宗旨，体现了民主与法制的精神，体现了构建和谐社会的要求，基本上回答了信访工作中需要解决的一些重大问题，很多条款具有创新性和突破性。《条例》的主要内容体现在十个方面：
（一）体现了党的新时期信访工作原则。党中央、国务院对做好新时期信访工作提出了明确原则和要求，信访工作的指导原则必须充分体现党的性质、宗旨和新的要求，这是制定信访法规的依据，也是做好新时期信访工作的指南。
1、牢记为民宗旨，认真实践“三个代表”重要思想的原则。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。在信访工作中坚持党的根本宗旨，必须努力实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民。因为，能否有效地处理信访问题、妥善化解社会矛盾，是衡量执政能力和水平的一个重要标志。从一定意义上讲，信访问题的产生反映执政能力，信访问题的解决体现执政水平。提高信访工作的能力和水平，既是提高党的执政能力的本质要求，也是提高执政能力和水平的实践途径。所以，要从加强党的执政能力建设、保持党的先进性的高度，从建设社会主义政治文明、精神文明、物质文明的高度，从维护改革发展稳定大局、构建和谐社会的高度，进一步深化对信访工作的认识。牢牢把握信访工作密切党和政府与人民群众的联系、维护人民群众合法权益、保持社会稳定这三项基本任务，切实履行职责，不辱使命；牢牢把握信访工作服务于发展和抓信访保稳定促发展的定位，把信访工作放在党委和政府工作全局中思考，放在改革发展稳定的大背景下谋划，放在构建和谐社会和全面建设小康社会的伟大实践中推进；牢牢把握为民宗旨、发扬务实作风、坚持依法办事这三项基本要求，带着亲民爱民的真情实感，认真负责地协调解决群众的信访问题。
2、密切党和政府同人民群众血肉联系的原则。密切党和政府同人民群众的血肉联系，既是《条例》的立法目的，也是做好信访工作的本质要求。密切联系群众是我们党最大的政治优势，而脱离群众则是我们党执政后最大的危险。信访问题实际上是人民内部矛盾的反映，做好新形势下的信访工作，就是正确处理新形势下的人民内部矛盾，这对于不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，具有极其重要的政治意义和现实意义。我们党和政府一直高度重视信访工作，把信访工作作为密切联系群众的重要渠道。要确保信访渠道畅通，首先必须解决好对人民群众的态度问题。要以对党和对人民群众高度负责的精神，认真处理好群众反映的每一件信访问题；要把维护群众利益作为立足点和出发点，重实际、说实话、办实事、求实效，始终与人民群众同呼吸、共命运；要通过做信访工作，把党和政府对人民群众的关心送到群众的心坎上，把广大群众凝聚在党和政府周围，把人民群众的积极性和创造性最大限度地调动起来、发挥出来，齐心协力构建和谐社会，建设小康社会。
3、畅通信访渠道，维护人民群众合法权益的原则。畅通信访渠道是保护公民权利、加强党同人民群众联系的重要措施，也是这次《条例》修订的重点之一，并新设了信访渠道一章，在总则和法律责任章节中都作了明确规定。人民群众来信来访，表现出对党和政府的信任；人民群众正常的信访活动，是党和政府历来提倡和鼓励的。畅通信访渠道，实际上就是密切党和政府同人民群众的血肉联系。通过这条渠道，倾听群众的呼声，接受群众的监督，满足群众的正当要求，维护群众的合法权益。信访渠道的畅通包括信访事项的提出、受理和办理、答复这样一个完整的系统，任何一个环节不到位，就说明信访渠道不畅通。目前信访量逐级增大，升幅呈“倒金字塔”型，越级访重复访增多。本应在事发当地和基层解决的，却越级上访到省甚至到中央机关求决；本应一次性解决的，因有关责任单位不重视或处理不到位，造成群众反复上访。这些都说明渠道不畅的问题仍很突出。要通过贯彻落实《条例》确保信访渠道畅通，一方面要保障信访人反映情况，提出意见、建议或者投诉请求的法定权利得以实现；另一方面要确保信访事项提出后能够得到及时负责的受理和办理。
4、维护正常信访秩序，促进社会稳定的原则。信访活动是社会活动的一部分，两者是局部与全局的关系。要从保护广大人民群众的利益和保证国家政治稳定的大局出发，维护正常的信访秩序，决不能因局部影响全局。要严格依法办事、依政策办事，切实做到有权必有责、用权受监督。要广泛听取人民群众的意见，防止因决策不当损害人民群众的利益；要善于用平等对话、沟通协商的办法解决问题；要坚决维护政策和法律的严肃性，决不能朝令夕改、乱开口子、“花钱买稳定”而引发新的矛盾；要通过加强思想政治工作和法制宣传教育，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求和维护自身的合法权益，促进法治理念的普及；要严格依法办事，对个别寻衅滋事、行为违法的上访人，一定要依法予以处理，决不姑息纵容，以维护法律的权威性和严肃性。这些在《条例》中已做了明确规定，旨在通过“双向规范”，使信访活动有序正常进行，改变目前局部存在的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”、只要是上访，便可“无法无天”的状况。
5、与时俱进、开拓创新的原则。法律规范是静态的，而社会活动是动态的，大改革大发展的年代变化更快。这就要求我们在贯彻实施《条例》的过程中，始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，在实践中探索规律，研究解决信访问题的有效办法，建立做好信访工作的长效机制；要以不断进取的精神状态和科学态度，把握客观情况的变化，总结实践中创造的新鲜经验，不断丰富和发展信访工作理论，不断深化《条例》的内涵和外延，促进信访工作的改革和发展。
（二）明确了信访工作基本原则。信访工作的特有原则，是体现信访工作价值取向、反映信访工作特点和规律、指导信访工作有效开展所必须遵循的基本准则。新修订的《条例》对信访工作原则进行了较大修改和补充。
1、“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则。这次修改的《条例》去掉了“归口办理”，就是为了促进信访问题尽快得到解决，防止部门之间、地方政府和部门之间相互推诿，突出强调的是属地的责任、主管的责任。这一原则是根据现行的行政管理体制做出的，主要目的是明确各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任和分工，处理好“条”、“块”之间的关系。“属地管理、分级负责”强调的是地方政府在处理信访问题过程中要起主导作用。信访问题的处理要以地方各级政府为主，依靠问题发生地解决。突出“属地管理”，主要是根据目前涉及多个部门职责的复杂信访事项越来越多的新情况，强调各级地方政府在办理信访事项中的作用。“谁主管、谁负责”是指同级政府各职能部门按照信访问题的性质，属于哪个部门职责范围的，就由哪个部门负责处理，也包含了“归口办理”的要求，不能因此减轻政府各职能部门具体办理的责任，归口就要负责，就要办好。在明确责任的基础上，要分工合作，搞好“条”、“块”结合。一般信访问题的处理，要先“块”后“条”。首先依据信访问题的性质，按照“属地管理、分级负责”原则确定该由哪级政府管辖和处理，再由这级政府按照“谁主管、谁负责”的原则，确定和协调本级政府各职能部门在处理信访问题方面的分工、合作，使条块责任更加明晰。
2、“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”原则。这一原则强调信访工作既是依法、高效处理信访问题的过程，又是对群众开展思想政治工作、进行宣传教育、疏导情绪的过程。“依法”是指要依照有关法律、法规和政策规定解决信访问题，依法办事，依政策办事，既保护群众的合法权益，又不迁就纵容过高和无理要求；“及时”、“就地”是指要尽快、就近解决群众信访反映的问题，提高工作效率，避免群众越级上访，防止久拖不决而积累和激化矛盾。“疏导教育”是指在处理信访问题过程中，要注意分析和掌握信访群众的思想动向，有针对性地做好说服、解释和思想政治工作，解疑释惑，疏导情绪；同时要将法制宣传教育贯穿始终，通过提供政策咨询、告知法定程序、进行批评教育等，引导信访人知法、守法、依法信访。
3、标本兼治、预防和化解相结合原则。这一原则强调信访工作的主动性和整体性，要求变被动为主动，不仅要及时处理信访问题，而且要深入分析信访问题的成因，超前预防，正本清源，标本兼治。一是各地各部门要科学决策、依法行政，从源头上预防、减少矛盾和纠纷的产生。出台政策，要从实际出发，充分考虑群众的根本利益和承受能力，各项政策措施要综合配套，同步推进，防止因决策不当损害群众利益，引发矛盾；要不断提高依法行政的能力和水平，减少因行政行为不当引发各种信访问题。二是要将信访信息作为评估、调整政策的重要依据，通过信访渠道及时反馈群众意见，纠正偏差，完善政策，避免矛盾积累、扩大和激化。三是处理信访问题要关口前移，积极主动地采取措施，及时化解矛盾和纠纷。要加强预防预测，进一步健全矛盾纠纷排查调处等工作机制，切实把工作做在事发之前，把问题解决在事发之初，把矛盾化解在萌芽状态。
4、公开、便民原则。“公开”，是指各级行政机关在处理信访问题的过程中，除涉及国家秘密和法律法规另有规定外，要向信访人公开信访工作相关信息、信访事项的处理过程及结果等，保障信访人的知情权，增加工作透明度，自觉接受社会监督；“便民”，是指各级行政机关要以方便信访人为宗旨，为信访人反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件，并采用便于信访人反映问题和查询的方式和程序，受理、办理信访事项。
5、“双向规范”原则。信访活动是互动、双向的过程，既包含信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式提出信访事项的活动，又包含各级行政机关依法处理信访事项的活动。“双向规范”强调依法规范信访活动的双方，既要依法规范信访人的信访行为，又要依法规范行政机关及其工作人员的信访工作行为。一是信访人有依法信访的权利，但必须在法律规定的范围内行使，自觉履行义务，维护信访秩序，不得采用法律禁止的方式和行为，不得损害国家、社会、集体和他人的合法权益。二是各级行政机关在职权范围内依法处理信访问题，要权责统一，对其行为负责。违反法律、法规规定造成严重后果的，要承担相应的法律责任，并对相关人员进行责任追究。
（三）确立了信访工作格局，明确了信访工作领导负责制。针对一些地方对信访工作重视不够、治标不治本、只靠信访部门抓信访等情况，新修订的《条例》明确了县以上各级人民政府应当建立“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作格局，明确规定了信访工作领导体制（第五条第二款）。其中统一领导是党政统一领导；部门协调是信访部门发挥协调作用；统筹兼顾、标本兼治是总体要求；各负其责、齐抓共管就是落实责任、形成合力。这一条是总结借鉴各地建立信访工作领导小组和联席会议的做法，进一步提炼规范的，目的是形成统筹兼顾、标本兼治的大信访工作格局，也就是信访工作应当在本级党委政府的统一领导下，以标本兼治为目标，各司其职、各负其责、齐抓共管。其中，信访部门要充分发挥职能作用。《条例》还增加了“科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷（第五条第一款）”和“通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷（第五条第二款）”等内容，确立了“标本兼治、预防和化解矛盾相结合”的原则，形成了与信访工作格局的配套要求。
《条例》明确规定了各级人民政府应建立信访工作责任制和将信访工作绩效纳入考核体系，进一步强化了工作责任。针对信访工作责任不落实、奖惩不明确等问题，《条例》在总则中明确规定要建立健全信访工作责任制，把信访工作责任落实到单位、落实到人，对工作中失职、渎职行为，严格依照有关法律、法规和《条例》规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内通报；将信访工作绩效纳入公务员考核体系，实行责任追究和奖励制度（第七条、第八条第二款）。考核决定导向，决定能否落实科学发展观。这一规定，旨在强化各级干部“发展是政绩、稳定也是政绩”的意识。
（四）明确规定了信访工作机构的设置、性质及职责，并赋予其三项全新的职责。修改后的《条例》规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作（第六条第一款）”。1995年《条例》对信访工作机构的性质和职责并未做出规定，此次修订明确规定县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，赋予其6项职能（第六条第二款）。同时，赋予信访工作机构提出“改进工作、完善政策解决问题、行政处分”等三项建议的全新职责（信访工作机构发现有权处理的行政机关未按规定办理信访事项的，应当及时督办，并提出改进建议；对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议；对行政机关工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的，可以向有关机关提出给予行政处分的建议）。《条例》从法律的层面确认了信访工作机构的性质和职能，确权定责，有利于强化信访工作机构职责，为信访部门充分发挥职能作用、促进及时高效处理信访问题提供了法规依据。
（五）进一步突出了畅通信访渠道。畅通信访渠道是保护公民权利、加强党和政府同人民群众联系的重要措施，也是这次修订的重点之一。当前，信访渠道不够畅通是信访工作中的一个突出问题，也是形成信访积案越积越多的一个重要原因。不畅通具体表现在：有些地方政府及其工作部门的工作不到位，信访人一信多投的现象比较普遍；一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的信息反馈，导致信访变为走访，甚至越级去京来省上访；解决问题不认真，小事拖大，易事拖难；还有的打击报复信访人等等。为了从制度上、机制上解决这些问题，修改后的《条例》从三个方面突出强调了畅通信访渠道：一是将建立信访信息系统、领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等写入《条例》，要求建立信访信息系统，公开相关信息，方便信访人就地反映问题、查询信访事项办理情况，方便行政机关互通情况（第九条、第十一条、第十二条内容）；要求实行领导接待日、领导下访制度，方便信访人就地反映信访问题（第十条）；要求建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，调动各方面力量化解矛盾（第十三条）。这些都是新增加的内容。二是将“任何组织和个人不得打击报复信访人（第三条第三款）”从分则提到总则部分，同时新增一款，要求各级行政机关畅通信访渠道，为信访人反映问题提供便利（第三条第二款），体现了对畅通信访渠道的强化和重视。三是明确规定，“打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分（第四十六条）”。
（六）强化了对信访人合法权益的尊重和保护。尊重和保护信访人的合法权益，是信访工作始终坚持的重要价值取向，也是《条例》的立法宗旨之一。一方面，修改后的《条例》保留了原有保护信访人权利的规定并进行了细化。如：保留了信访人的建议、意见对社会有贡献应受到奖励（第八条内容）的规定，同时新增一条：“信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳（第二十九条）”，丰富了原有内容。另一方面，《条例》着重从程序设计上进行完善，强化对信访人权益的尊重和保护。一是要求信访工作机构和职能部门收到信访事项后，要予以登记（第二十一条、第二十二条），同时规定“信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况（第十二条）”。这都体现了公开便民、尊重信访人权利的理念。二是在受理、办理、复查、复核等程序中，均规定了行政机关书面答复信访人的义务。有关行政机关在收到信访事项后，要书面告知信访人是否受理（第二十二条第二款）；信访事项需要延长办理期限的，要告知信访人延期理由（第三十三条）；信访事项处理决定要以书面形式答复信访人（第三十二条）；信访复查、复核意见均要书面答复信访人（第三十四条、第三十五条）。这些修改看似琐碎，其实质是通过严格的程序设计减少随意性，加强受理、办理机关的责任，充分尊重和切实保障信访人的合法权益。
（七）进一步强调维护信访秩序，规范信访行为。针对信访秩序混乱，对信访人的过激、违法行为缺乏规范制约的问题，《条例》从四个方面对信访人的行为做出严格限制：一是对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆等６类行为作了禁止性规定（第二十条），并与刑法和新的治安管理处罚法作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任（第四十七条）。二是针对越级上访问题，规定了“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理（第十六条）”。三是规定“信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人（第十九条）”，并规定了相应的法律责任。四是规定信访人提出信访事项，一般应当采取书信等书面形式（第十七条第一款），确立了信访事项的提出以书面形式为主的导向，同时也要求各级各部门加强办信工作，克服“重访轻信”的倾向；采用走访形式的，应当到有关行政机关设立或者指定的接待场所提出；多人提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人（第十八条）。以上规定，在于规范信访人的行为，引导信访人依法有序信访，维护正常的信访秩序和社会秩序。
（八）进一步细化和明确了受理、办理程序。原《条例》对信访事项的受理、办理程序规定比较原则，修改后的《条例》在程序上进行了完善、细化，规定更加明确，增加了可操作性。一是明确区分信访工作机构和职能部门的职责，信访工作机构受理信访事项后，负责登记、转送、交办、督办；职能部门受理信访事项后，要登记、办理和答复。二是在信访工作机构的受理程序中，按照信访事项的性质，规定了区分情况、分别处理的方式（第二十一条），更加便于操作。三是明确了受理、办理、复查和复核的期限。有关行政机关收到信访事项，不能当场答复是否受理的，应当自收到信访事项之日起15日内书面答复信访人（第二十一条第六款、第二十二条第二款）；信访事项应当自行政机关受理之日起60日内办结，情况复杂难以按期办结的，经本级行政机关负责人批准可延期30天，并告知信访人延期的理由（第三十三条）；收到复查或复核请求的行政机关，均应于30日内提出复查或复核意见，并书面告知信访人（第三十四条、第三十五条）。四是新设了报请制度。修改后的《条例》规定，对情况重大、紧急的信访事项，信访工作机构应当及时提出建议，报请本级人民政府决定（第二十一条）。填补了以往对重大、紧急信访事项受理、办理无明确规定的空白。五是新设了通报制度。为了加强上下级信访工作机构的纵向沟通，要求上级信访工作机构定期向下一级信访工作机构通报转送情况，下级信访工作机构定期向上一级信访工作机构报告转送信访事项的办理情况（第二十一条），这一规定将促进上下级信访工作机构之间工作交流的制度化、规范化。
（九）明确规定了信访事项实行“三级终结制”。信访事项办理、复查、复核三级终结制度是指同一信访事项，最多经过三级行政机关作出决定，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理（第三十五条第三款）。相比较而言，1995年《条例》是一次办理、两次复查（原办理机关复查一次，办理机关的上一级机关复查一次）、两级终结。新《条例》提高了层级，有权做出处理决定的行政机关办理一次，办理机关的上一级行政机关复查一次，办理机关的上两级行政机关复核一次，三级终结，并在办理、复查、复核程序中引入了听证、公示等制度，这是对近年来信访工作成功经验的吸纳和规范，既为信访人提供了公正、合理的程序保障，又增加了透明度，增强了最终处理结果的权威性和社会认同度。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理（第三十五条第三款）。信访事项办理、复查、复核“三级终结”制度的确立，实现了信访程序的法定终结，体现了行政公正和行政效率的协调一致，防止少数信访人为一己私利无理缠访。
（十）强化依法行政，将法律责任贯穿于信访事项的发生、提出、受理和办理全过程。新《条例》专设法律责任一章，在继承原条例“奖励与处罚”的基础上，建立了责任体系，明确了责任主体，将法律责任贯穿于信访事项的发生、提出、受理和办理全过程。为了督促行政机关依法行政、从源头上预防信访问题的发生、减少重复信访，设定了信访事项的引发责任（第四十条）；规定了信访工作机构登记、转送、交办和督办的责任（第四十一条）；细化了行政机关信访事项受理、办理责任（第四十二条、第四十三条）；规定了行政机关工作人员保密责任（第四十四条第一款）、重大紧急信访事项和信访信息报送责任（第四十五条）；明确了行政机关工作人员作风粗暴激化矛盾造成严重后果（第四十四条第二款）、打击报复信访人（第四十六条）的法律责任。其中，引发信访事项的，隐瞒、谎报、缓报重大紧急信访事项和信访信息的，打击报复信访人的，不仅要给予行政处分，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。同时，为了维护正常的信访秩序，规定了信访人扰乱信访秩序、歪曲事实进行诬告陷害的法律责任（第四十七条、第四十八条），并明确规定公安机关可予以警告、训诫或制止，依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚等。
上述十个方面，既是《条例》修改的主要内容，也是贯彻《条例》需要把握的重点，可以说，抓住了这十个方面，就抓住了贯彻和落实《条例》的核心和关键。
二、贯彻实施《信访条例》情况
今年1月《条例》颁布以来，省委、省政府高度重视，省委常委会、省政府专题会议就《条例》的学习宣传和贯彻工作进行了研究部署。全省各级各部门切实把贯彻实施《条例》作为一件大事来抓，精心组织，周密部署，狠抓贯彻落实，全省信访工作局面发生了积极变化。特别是5月1日《条例》实施以来，我省信访工作在省委、省人大、省政府的正确领导下，积极畅通信访渠道，有效化解社会矛盾，切实维护群众利益，去京来省上访明显下降，信访秩序明显好转，信访工作基层基础建设明显加强，信访工作整体水平明显提升，全省信访形势发生了新变化，信访工作出现了新局面，为促进经济社会事业发展、维护全省社会政治稳定作出了积极贡献。主要体现在以下七个方面：
第一，全省信访形势进一步好转。今年以来特别是5月份实施新《条例》以来，全省信访形势总体呈下降趋势，扭转了多年持续上升的上访势头。1-9月，全省县以上党政机关受理群众信访342375件（次），比去年同期下降5 %。其中，来信65008件，同比上升15%；来访277367人次，同比下降9%。来访中集体上访11119批186976人次，同比批次上升4%，人次下降25%。省信访局受理群众信访42287件（次），同比下降19.2%。其中，来信22487件，同比上升19.9%；来访19800人次，同比下降41%。来访中集体上访620批9245人次，同比分别下降28%和63.8%；重复上访710批1993人次，同比批数上升105.8%，人次下降80.8%。1-9月，国家信访局受理我省群众去京上访960批1597人次，同比分别下降15.3%和26%。其中，集体上访30批325人次，同比分别下降57.2%和56.7%；重复上访397批502人次，同比分别下降5.6%和13.1%。对此，省委、省政府给予充分肯定，省委、省政府主要负责同志多次明确指出：“多年持续上升的上访势头得到扭转，全省信访形势总体趋于平稳，这些成绩的取得来之不易，人民群众是满意的”。同时，也受到中央巡视组、中央先进性教育巡查组的高度评价。
第二，各级各部门进一步加强了对信访工作的领导。省委、省人大、省政府对信访工作高度重视，始终把信访工作作为构建和谐安徽、促进奋力崛起的重要举措，摆到十分重要的位置，抓住不放、务求实效。省委书记、省人大主任郭金龙同志多次在全省性工作会议上部署强调信访工作，亲自抓《条例》的学习贯彻和实施，明确要求各级领导对信访问题绝不能掉以轻心，绝不能给党中央、国务院添麻烦。要坚定信心，下定决心，一定要使全省信访工作在今年有大的进步，群体性上访大幅度下降。省人大领导高度重视《条例》的学习贯彻和信访工作，多次研究部署信访工作，非常重视和关心省信访局的工作，派出了2名新提拔的副厅级干部到省信访局任首批信访专员，修订《安徽省信访条例》派员提前介入，在解决重大疑难信访问题上作出一系列批示，对全省信访工作是个极大的推动。同时，省人大常委会信访办和各级人大信访部门承担并完成了大量群众来信来访，为全省信访工作做出了很大贡献。为认真学习贯彻《条例》，提高各级领导干部做好信访工作的能力，今年3月，省委、省政府举办了地厅级领导干部《条例》专题培训班，对贯彻实施《条例》作出全面部署。各地各部门的领导同志从全局和战略的高度出发，将《条例》的贯彻实施摆上重要工作日程，亲自部署、亲自组织。通过学习和贯彻《条例》，各级领导同志对做好新形势下信访工作重要性的认识有了质的飞跃，重视程度明显提高，工作力度进一步加大，党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓，其他领导“一岗双责”，信访工作领导责任制普遍得到较好落实。各级领导定期研究信访工作，亲自接待群众来访，阅批群众来信，包案处理信访问题，体现了立党为公、执政为民的新理念，展示了以人为本、亲民爱民的新形象。各级职能部门进一步增强了做好信访工作的责任感，按照《条例》的规定，积极履行职责，切实将信访问题及时妥善解决在本部门、本单位。一个“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的大信访工作格局正在形成。
第三，信访渠道进一步畅通。各地各部门围绕畅通信访渠道这一要求，普遍实行信息公开制度，向社会公布了信访工作机构的通信地址、投诉电话、信访接待的时间和地点，为群众信访提供便利。同时，在工作实践中积极探索拓宽信访渠道的新措施。有的市、县（区）建立联合接访制度，由信访部门牵头，实行联合办公，统一接待，归口办理，领导协调，现场解决；有的建立了信访接待中心，将行政仲裁、信访听证、律师接访等融为一体，极大地方便了上访群众；有的建立了领导下访、约访、陪访等制度，全省普遍实行领导干部开门接访，使群众访到想访的人，说出想说的话，得到想要的结果。由于各地各部门特别是基层解决信访问题的能力进一步提高，群众信访活动重心明显下移，上行趋势明显减缓，来信诉求明显上升，呈现出“三减少一增多”的良好态势：一是越级上访减少。从全省情况看，《条例》5月1日实施至9月份，县级党政信访部门受理的上访量同比上升6%，市级下降1 %，省信访局受理上访量下降60.9 %，“倒金字塔”现象已经得到改变。二是重复上访减少。5-9月，县、市、省级党政信访部门接待群众重复上访人次分别下降36%、33%、81%。三是集体上访减少。5-9月，县、市、省党政信访部门接待集体上访人次分别下降23%、27%、82.1%。四是来信增多。5-9月，县、市、省级党政信访部门办理来信同比分别上升19.4%、24.8%、32.7%。
第四，解决问题的力度进一步加大。新修订《条例》的最根本宗旨就是解决问题。在贯彻实施《条例》过程中，各级各部门切实转变作风，强化责任，依法办事，努力提高信访案件办理质量，全力推进“事要解决”。中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室第一阶段交办信访案件474件（纯案397件），已全部办结上报。第二阶段交办的372件（纯案317件），已办结上报 312件，结案率98.4 %，一批信访问题得到解决，一批重访户、上访老户息诉罢访。各地按照《条例》的规定，切实加大对信访问题的交办、督办力度，采取领导包案、现场协调、信访专员督办等方式，解决重大疑难信访问题，有力促进了一批信访问题的解决。为了进一步畅通信访渠道，切实解决群众反映的问题，今年5月，省委、省政府决定，在全省开展市县乡党政领导干部开门接访、带案下访活动，市县乡三级党政领导共有19089名、60300人次参加开门接访，共接待上访群众42331批99934人次，现场解决问题15259件，限期解决问题24597件，带案下访17945件。受理需要解决答复的40669件，65%已办结，20%有明确的处理意见，15%正抓紧解决，其中80%的上访人员息诉罢访，一批多年去京来省上访老户问题得到妥善处理，实现了“人人受到领导接待，件件得到妥善处理”的要求。“两访”活动的开展，不仅解决了一大批信访问题，而且转变了干部的工作作风，加深了对群众的深厚感情，提高了处理解决信访问题的本领，更重要的是建立了各级党政领导干部处理解决信访问题的长效机制，有力促进了以领导干部为主体的信访工作责任制的形成。“两访”活动的做法，受到中央联席会议和国家信访局的高度评价和充分肯定，并在全国推广。
第五，信访秩序进一步规范。通过宣传贯彻《条例》和开展集中整治信访秩序活动，全省信访秩序有了明显好转。一是大部分信访群众能够按照规定到指定地点反映问题，并能遵守接待场所的秩序，今年以来到各级党委、政府机关门前聚集的现象明显减少。二是滞留访明显减少，滞留时间缩短。《条例》实施以来，通过建立相应的工作机制，上访群众在党政机关和接待场所长期滞留的现象得到根本改观，在省信访局滞留大大减少。三是集体上访规模趋小。1-9月，群众来省集体上访50人以上规模的批数和人次同比分别下降65.7%和71.8%。四是非正常上访势头得到有效遏制，过激行为明显减少。今年以来，来省上访秩序根本好转，没有发生异常上访行为，没有发生到省委、省政府机关门前堵门堵路现象，没有发生重大影响的来省上访事件。
第六，基层信访基础建设进一步加强。《条例》实施以来，各级进一步加大基层信访基础建设工作的力度，各级各部门信访工作机构更加健全，信访工作力量得到加强，信访工作条件明显改善，基层信访工作网络有所加强，一些乡镇实行了信访、综治、司法、纪检“四位一体”的联合接访机制，一些市、县（区）新建了来访接待中心，省人民来访接待中心正在立项建设中。
第七，信访工作部门的职能作用得到进一步发挥。各级信访部门抓住贯彻实施《条例》的大好时机，充分发挥执行《条例》和做好信访工作的主体作用，全力以赴地投入工作，积极履行职责，在宣传贯彻《条例》、培训干部、分析信访形势、交办督办信访案件、协调处理信访突出问题等方面，做了大量卓有成效的工作。为搞好工作衔接，省信访局积极调整各项工作机制，围绕办信、接访、督查、自身建设等方面工作，制定了《办理群众来信工作暂行办法》、《接待群众来访工作暂行办法》、《督查督办工作暂行办法》等10多个配套文件。会同省有关部门修订了《安徽省信访条例》，修订草案已经省政府常务会议通过，即将提请省人大常委会本次会议审议。各级信访部门以省信访局下发的“三个工作规则”为指导，结合工作实际，制定了一系列配套办法，对信访事项的受理、转送、交办、督查、告知、答复、通报等每个环节都作出了明确的规定。5月1日以后，信访业务全部实现与《条例》接轨，工作程序全部按新机制运行，整体工作呈现出新的局面。各级信访部门通过强化政治意识、大局意识、责任意识，进一步丰富和完善了做好新形势下信访工作的基本思路，积极推出新举措，努力实现工作着力点的“三个转移”：即由对办信接访情况的简单反映，向综合分析并提供决策建议上转移；由对信访事项的转办交办，向督导检查并促进问题解决上转移；由被动受理群众来信来访，向预测、防范并及时协调化解上转移，全面提升了工作定位。
以上这些成绩的取得，是省委、省人大、省政府高度重视、正确领导的结果，是各级党委、政府和各部门齐抓共管、共同努力的结果，是社会各界和广大人民群众共同参与、大力支持的结果，成绩来之不易。同时，也应清醒地看到，信访形势仍较严峻，《条例》实施工作中还存在一些问题，如少数领导认识不到位，对从源头上减少信访问题的发生重视不够；信访渠道还不够畅通；少数部门信访责任主体的责任不明确，还存在推诿扯皮现象；《条例》宣传贯彻还不够深入，信访事项的受理办理不够规范；信访突出问题息访率不高，一些疑难信访问题还没有找到有效的化解办法；信访部门的工作力量与《条例》和信访任务的要求还不相适应等。
根据今年以来的信访工作情况和我们对当前信访形势的分析，预计今年后几个月全省信访形势总体趋势是：
第一，信访总量不会出现大的反弹，但绝对量仍在高位运行。一是由于各级各部门工作重心下移、责任下移、关口前移，领导开门接访、带案下访等长效机制的建立，信访秩序集中整治、“两个规范”的完善，基层解决信访问题的能力的提高，有力地促进了一些矛盾和纠纷化解在基层，一些已进入程序的信访事项正在得到有效处理，很多长期没有得到解决的信访问题得到妥善处置，信访总量增长不会过大。二是由于去年是全省信访量持续增长的最高年份，今年虽然有很大下降，但绝对量仍然较大。同时，10-12月有传统的重大节日，有重要的政治活动，加之农闲季节，群众择机信访会上升，信访活动会出现活跃现象，来访总量会呈现出增长态势。三是随着《条例》贯彻实施的不断深入，各地各部门科学决策、民主决策的意识进一步增强，将会从源头上预防和减少信访问题的产生。预计省委、省政府提出的今年全省信访工作要有大的进步、群体性上访要有大幅度下降的“降量退位”目标（去京上访比去年下降15%，来省上访下降10%）能够实现。
第二，信访问题的重点有所变化，长期积累的矛盾和新情况新问题仍会凸现。从目前情况看，我省七个方面信访突出问题总体有所回落，其中乡镇事业单位人员分流安置、城镇房屋拆迁、土地征用方面的上访量明显下降，但其他方面的问题仍然突出。一是企业改制引发的信访问题会进一步显现。一些地方下岗分流人员多，社会保障体系不完善、不配套，“低保”政策落实不到位；有的企业改制操作不规范，遗留问题比较多；有的企业改制前后效益发生变化，解除劳动关系人员要求“翻烧饼”等，老问题没解决，新问题又出现。二是由利益攀比引起的信访问题会进一步显现。除复员干部、对越自卫反击战伤残退役士兵、城市退役士兵、原8023部队退役军人、企业下岗失业伤残军人等攀比企业军转干部要求提高待遇外，还出现了企业中的管理人员、高级知识分子、建国前参加工作的老工人、60年代精简的职业制武警等与企业军转干部攀比、新政策出台后相关群体攀比的苗头，群体攀比现象越来越多。三是涉法涉诉信访问题会进一步显现。《条例》实施后，虽然各级法院和检察院按照司法程序做了大量工作，但是许多涉法涉诉信访问题没有从根本上得到解决，将会造成堆积，形成新的矛盾，成为信访重点。四是新的信访热点问题会进一步显现。农村土地承包经营、环境保护、劳动和社会保障、事业单位改革人员分流、参加经营活动上当受骗利益受损害人员等，开始成为群众信访的新热点。
第三，信访工作的任务量将进一步增加，处理难度越来越大。按照《条例》的规定，信访问题件件都要有回音，每件信访要完成登记、接待、办理（处理、复查、复核）、回复等若干个过程，特别是处理集体上访和疑难、复杂信访案件，更需要投入大量的时间和精力，后几个月“事要解决”的工作量比以往会进一步加大。同时，信访群体的增多、疑难复杂信访案件旧帐的处理，使信访部门的工作量进一步增加，难度进一步加大，信访工作任务更加繁重。
三、深入学习贯彻《信访条例》
《条例》颁布实施以来取得了阶段性成果，这仅仅只是一个良好的开端，贯彻《条例》是一项长期而艰巨的任务。大量的事实说明，目前一些地方信访工作存在差距，关键就是差在贯彻《条例》的力度上。所以，省委、省政府领导反复强调要继续深入学习和贯彻落实《条例》，按照《条例》要求促进信访问题的解决。深入学习贯彻《条例》，具体要把握好以下几点：
第一，认真落实《条例》提出的基本原则，进一步强化责任主体的责任。贯彻落实《条例》，要全面贯彻“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，属于哪一个地方的，就要由哪一个地方负责处理；属于哪一个部门的，就要由哪一个部门负责处理，确保把问题解决在属地、解决在部门。贯彻落实《条例》，关键在于切实落实责任主体的责任，突出的是把握“三个强化”。一是要强化各级人民政府及其工作部门的责任。通过强化责任，使各级政府和职能部门在做决策、开展工作时，要坚持依法行政，不产生或少产生信访问题；在信访问题产生后，及时研究妥善解决问题的办法，而不使矛盾积累。当前必须解决的一个问题是，有权处理信访问题的责任单位要切实履行职责，自觉地担负起第一责任，对属于本部门、本单位应该解决的问题，积极主动而不推诿扯皮，认真负责而不敷衍塞责；该受理的要依规受理，该解决的要妥善解决，该复查的要及时复查，该复核的要认真复核。对涉及两个以上单位的问题主动协调，避免因责任不到位造成解决问题不到位。二是要强化信访工作部门的责任。各级信访工作部门是《条例》重要的执行主体，贯彻实施《条例》，按《条例》要求开展工作，应当冲在第一线，为党委、人大和政府当好参谋助手，搞好部门协调，加强督查督办，促进信访问题的解决。三是要强化信访当事人的权利、义务和责任。《条例》对信访人的权利、义务和责任都作了明确规定，要求信访人行使权利的同时，必须履行义务，自觉维护信访秩序，否则要承担相应的法律责任。各级都要坚持事要解决、法不能违的原则，绝不能形成“法不责众”的导向。
第二，加大抓源头的力度，防止和减少信访问题的产生。信访问题产生的原因固然是多方面的，但矛盾的主要方面还是各级干部。大量事实说明，一个地方一个时期信访矛盾突出，与我们干部宗旨意识、决策水平、执政能力和工作作风有着直接的关系。所以我们各级干部必须首先检查自己，而不能片面地责怪上访群众，必须把科学决策、依法执政、改进作风作为源头治理的重大措施，一抓到底。如果我们忽视了抓源头，就可能形成老问题没解决、新矛盾又产生，新老问题交织在一起，信访工作就会越来越难。深入贯彻《条例》，一个根本任务就是要从加大源头治理入手，切实做好预防和减少信访问题发生的工作。一是教育各级干部树立科学的发展观和正确的政绩观，正确处理改革发展稳定的关系，做任何决策都要想到是否在维护和发展人民群众的根本利益，是的就要坚决做好，不是的就坚决不要做，真正做到立党为公、执政为民。二是要建立科学的考核评价体系，引导广大干部树立发展是政绩、稳定也是政绩的观念。按照省委常委会研究的决定，目前，省信访局正在会同省委组织部制定领导班子、领导干部和公务员信访工作绩效考核办法，针对当前实际提出操作性较强的措施。要通过建立科学的考核评价体系，树立正确的工作导向，既看信访问题的发生率、处理问题的结案率，又看群众息访率。要注重处理信访问题的实际成效，而不是简单地以信访量的多少评判工作优劣。三是实行严格的责任追究制，对在工作中超越或者滥用职权、应当作为而不作为的、失职渎职等导致信访问题发生，造成严重后果的有关责任领导和责任人员，要严格追究责任。
第三，加大工作指导力度，总结推广成功经验。工作指导的核心，是不断地发现问题、提出问题和解决问题。其中包括出思路、想办法、推广经验。如果没有及时有力的工作指导，下面遇到的难题上面也不知所措；如果没有及时地推陈出新，相互间不能学习和借鉴，整个工作的水准就永远突不破区域局限。因此，各级党委政府、各部门在工作指导上，要突出五个重点：一是要继续解决好构建大信访工作格局的问题。各级党委、政府在构建大信访工作格局中要发挥统领作用；各级信访部门要充分发挥协调、指导、督查的职能作用；有关职能部门要各负其责、相互协调、齐抓共管，既从源头上防范发生损害群众利益的问题，又及时依法合理地处理群众反映的问题。二是要继续解决好落实责任的问题。大量的事实告诉我们，信访问题，特别是一些疑难问题，能不能很好地解决，关键在于责任是否落实。如果责任主体清楚，问题就会得到及时妥善解决，否则就推诿扯皮。通过机制和制度来保证，工作责任才能确保落实到位。三是要继续解决好基层基础建设的问题。各级党委、政府及各部门应牢固树立固本强基的思想，做到重心下移、关口前移，矛盾及时化解，群众就地稳定。切实加强对基层信访工作的督导，抓好《条例》在基层的贯彻落实，帮助基层干部树立信访责任意识，提高基层解决信访问题的能力，使群众反映的信访问题在基层就能“件件有着落、事事有回音”。同时，要加强基层信访工作建设，健全完善基层信访网络。四是要继续解决好建立信访工作新秩序的问题。要紧紧围绕畅通、有序、务实、高效的要求，全面规范、全面落实，锲而不舍、扎实推进，有什么问题解决什么问题，尽早建立适应新形势新任务新要求的信访工作新秩序。五是要继续解决好把成功经验变为共同实践的问题。一切被实践证明的成功之举，都应争取在面上推开，使之成为信访工作者的共同财富。
第四，认真研究新情况，解决新问题。当前，我国正处在体制转轨、社会转型的特殊历史时期，经济社会发展进入一个重要战略机遇期，同时也进入了人民内部矛盾的凸显期。由于新老矛盾交织，客观上决定了信访量上升的状况难以在短期内得到根本缓解，一些新情况、新问题随着形势的发展还会不断出现。这就需要我们不断研究新情况、解决新问题。与些同时，《条例》的贯彻实施也是一个动态发展的过程，是一个不断完善推进的过程。比如，随着《条例》的实施，一些交办、转送的信访事项按期上报了处理结果，现在普遍存在这样一个问题，就是结案率高，一般都在80%-90%以上，而实际上息诉罢访率较低，一般在50%-60%左右，对此就要认真研究并切实加以解决。比如，由于部分信访群众对《条例》的有关规定的理解存在偏差，或者对有关行政机关的处理意见不服，可能就此提出行政诉讼。对此要高度重视，积极引导，使信访活动在法律的监督下健康有序地进行。还有《条例》赋予信访工作部门的“三项建议”的工作职责如何落实到位、信访案件“三级终结”制度如何实施等，都要在实践中积极探索。
《信访条例》的修订和实施，标志着信访工作在法制化轨道上迈出了坚实的一步，对加强新形势下的信访工作必然产生重大而积极的影响。充分发挥信访工作的职能作用，为构建和谐安徽、促进奋力崛起服务是一个重要的课题，也是一项艰巨的任务。学习贯彻《条例》责任重大，任重道远。省人大的各位领导一直非常重视和高度关注支持全省信访工作，各级人大和人大常委会信访部门承担了大量的信访工作，为全省社会政治稳定和信访工作做出了积极贡献，使我们受到很大鼓舞。相信省人大常委会的各位领导和各级人大常委会领导一定会以贯彻落实《条例》为契机，继续一如既往地重视和支持信访工作，为推动全省奋力崛起和构建和谐安徽作出新的更大的贡献。以上汇报如有不妥之处，请各位领导和同志们批评指正。谢谢。
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