认真学习   深刻领会

严格执行监督法

——在学习贯彻监督法专题讲座上的报告

全国人大法律委员会主任委员  杨景宇

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议通过，国家主席胡锦涛已于同日签署第53号主席令予以公布，将于明年1月1日起施行。

立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经作了规定。对监督权的行使，这些年各级人大常委会进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但长时间里还缺乏统一的法律规范。因此，各级人大代表、常委会组成人员、广大人民群众久已期盼监督法早日出台。

我国现在进入了改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。加强人大监督和各方面的监督，是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的必然要求，也是做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。在新的形势下，监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设，促进改革发展稳定的大好局面，维护最广大人民的根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分

早在1945年7月，抗战胜利前夕，爱国民主人士黄炎培先生到延安访问，当时他已经清楚地看出中国共产党领导的革命必将取得胜利，于是就向毛泽东主席提出了中国共产党执政后如何跳出历朝历代兴衰更替的“周期率”这样一个重大问题。毛泽东主席当即斩钉截铁地回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这个回答非常严肃、深刻，人们至今仍然记忆犹新。28年前，党的十一届三中全会实现战略转折，在我们党的历史上具有里程碑的意义。邓小平同志深刻地总结了我国历史的与现实的、正面的与反面的经验，特别是十年内乱的沉重教训，并研究了国外的经验，在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇实际上是全会主题报告的讲话中指出：“最重要的是一个制度问题”，制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。他是把这个问题提到关系党和国家的前途命运的高度来阐述的。党的十五大继承并在新形势下发展了毛泽东思想和邓小平理论，郑重地把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。

江泽民同志在党的十六大报告中指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这样两个转变，既为我们党执政提供了广阔的舞台，又对我们党提出了严峻的挑战和考验。针对党的这种历史方位和面临的复杂形势、严峻考验，这次大会把“改革和完善党的领导方式和执政方式”作为政治建设和政治体制改革的一项重大任务，提到了全党同志面前。以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视党的执政能力建设，党的十六届四中全会专门就这个重大战略课题作出了决定。由于我们党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的，加强党的执政能力建设，同时也是加强国家政权建设，核心问题是要提高领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力。要做到这一点，教育是基础，制度是保证，监督是关键。为了有效地保证国家机关及其工作人员把人民通过法定程序赋予的权力用来为人民谋利益，必须把对权力运行的制约和监督纳入制度化、法律化的轨道。具体来讲，中国特色社会主义法律制度要有效地保证正确行使权力、防止滥用权力，两种重要机制是不可缺少的：一是制约。用整体权力格局的设置与运作，制约特定权力的行使。二是监督。任何一种权力的行使，都要受其外部的另一种权力的监督，归根结底，要受人民监督。

经过多年努力，我们已经建立并在逐步完善党内监督制度，以解决党纪问题；已经建立并在逐步完善行政监督制度，以解决政纪问题；已经建立并在逐步完善司法监督制度，以解决法纪问题。此外，还有政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督，等等。这些监督制度，同人大监督制度一起，共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。在党的统一领导下，把各方面的监督结合起来，形成监督合力，充分发挥党和国家监督体系的整体功能，才能提高监督实效。在党和国家监督体系中，人大监督的地位与作用是什么？回答这个问题，首先需要明确人大的性质与职权。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人大作为国家权力机关对政府和法院、检察院进行的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是宪法赋予人大的一项重要职权，是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力的监督，是国家最高层次的监督。监督什么？按照1990年党的十三届六中全会决定提出的“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”的要求，依据宪法有关规定，各级人大常委会作为同级人大的常设机关，它所进行的监督概括起来有两种，一是工作监督，一是法律监督。所谓工作监督，主要是通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告、执法检查等形式，促进依法行政、公正司法。所谓法律监督，就是不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不适当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。人大及其常委会行使国家权力的特点是作决定，而其自身并不具体执行。谁执行？政府是国家权力机关的执行机关，要依法行政。法院、检察院是司法机关，依照法律规定独立行使审判权、检察权，要公正司法。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。按照依法治国的要求，在我们的国家，绝不允许有法不依、执法不严、违法不究，绝不允许滥用职权、失职渎职、徇私枉法。人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就会失职;如果具体办理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。人大常委会受不受监督?受监督。按照监督法的规定，各级人大常委会行使监督职权的情况应当向本级人大报告，接受监督;同时，还要向社会公开，接受人民监督。这就是我们的国家体制。

二、监督法的基本精神

制定监督法的工作，从上个世纪80年代中期六届全国人大开始酝酿到现在出台，历经七届、八届、九届、十届全国人大，前后20年。历时这么长，主要是因为这部法律的政治性很强，涉及我国的政治制度和国家体制，涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系，如何处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系。这就需要通过实践、认识、再实践、再认识这样一个过程，积累经验，统一思想。多年以来，为了把监督法草案起草好、修改好，在党中央的领导下，几届全国人大常委会做了大量工作，地方各级人大常委会在探索和实践中提供了有益的经验。最后，监督法由十届全国人大常委会第二十三次会议高票通过，实属来之不易，的确是集体智慧的结晶，也充分表明大家对这部重要法律在思想认识上已经高度一致。

确定正确的立法原则，是提高立法质量的重要保证，也是统一思想认识的前提条件。制定监督法总的原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，以宪法为依据，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定;实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见不完全一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。

按照上述原则制定的监督法共分9章48条，包括以下主要内容：一是人大常委会行使监督权的原则；二是听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告；三是对计划、预算执行情况的监督；四是法律法规实施情况的检查；五是规范性文件的备案审查；六是询问和质询、特定问题调查、审议和决定撤职案。其中：第一部分是本法“总则”的核心内容；第二、三、四部分规范的主要是人大常委会的工作监督；第五部分规范的是人大常委会的法律监督。监督法的基本精神集中体现在“总则”一章中。“总则”规定的是一部法律最基本的问题，是管总的，对全面、准确地理解整部法律设定的各项制度和各项规范，至关重要。关于监督法的基本精神，我着重讲三点：

（一）关于监督法的调整范围

在起草监督法的过程中，当初曾经确定本法既规范各级人大的监督工作，也规范县级以上各级人大常委会的监督工作。最后确定本法只规范各级人大常委会的监督工作。全国人大常委会作出这样的改动，主要基于两点考虑：一是，依据宪法规定，各级人大和县级以上各级人大常委会都有对同级政府和法院、检察院的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议政府和法院、检察院的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况报告、预算与预算执行情况报告。从广义的监督来说，人民代表大会听取和审议工作报告，对成绩给予肯定，对缺点提出批评，当然也是监督；审查计划、预算，最后要作出批准的决定，就包含了监督。但是，人民代表大会每年通常只开一次会，不可能对政府和法院、检察院的工作实施经常性的监督。依据宪法有关规定，对政府和法院、检察院工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和迫切需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对政府和法院、检察院工作的监督问题上。因此，制定各级人民代表大会常务委员会监督法，对人大常委会的监督工作加以规范，更为切合实际。

（二）关于人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则

监督法从推动党和国家事业发展、维护最广大人民的根本利益、实现国家长治久安出发，把各级人大常委会行使宪法和法律赋予的监督职权纳入了规范化、程序化的轨道。各级人大常委会依法做好监督工作，最重要、最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人民代表大会制度是把三者有机统一起来的重要制度载体。监督法从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度，明确地规定了人大常委会行使监督职权所必须遵循的基本原则，主要是三条：

一是坚持党的领导，处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系。要把中国的事情办好，从根本上说，取决于我们党，取决于党的执政能力和领导水平，取决于党的先进性和战斗力。我国的宪法第一条就开宗明义地明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导是通过它的政党实现的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是执政党。坚持党的领导是历史的结论、人民的选择，是国家发展、民族振兴、中国人民为人类文明作出更大贡献的根本保证。邓小平同志指出：“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”江泽民同志指出：“加强党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的”，“只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。”人大常委会在监督工作中坚持党的领导，最重要、最根本的是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚持党的方针、政策，保证党的重大决策得到贯彻落实。监督法第三条明确规定：各级人大常委会行使监督职权，“应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”坚持党的领导，是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则，是其必须遵循的基本原则的核心。

二是坚持依法行使职权，处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系。依法治国、建设社会主义法治国家，是我们党在新的历史时期领导全国人民治理国家的基本方略，已经载入宪法。按照人民代表大会制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。这一点同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。人大及其常委会的职权是审议、决定关系国家工作全局的重大问题。它并不代替依照法律规定分别属于政府和法院、检察院的职权。依据宪法规定，在人大统一行使国家权力的前提下，对国家的行政权、审判权、检察权又有明确划分。监督法第五条规定，人大常委会对政府和法院、检察院的工作实施监督，目的是“促进依法行政、公正司法”。人大常委会对政府和法院、检察院的工作，既要制约、监督，又要支持、促进，是寓支持、促进于制约、监督之中的。国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都是在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、分工合作、协调一致地开展工作。我国的这种政体有利于各个国家机关各司其职，既能充分发扬民主，避免权力过分集中，使国家的政治生活充满活力；又能使国家的各项工作有序进行，提高工作效率，集中力量办大事。监督法第二条明确规定：各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”，其“行使监督职权的程序，适用本法;本法没有规定的，适用有关法律的规定”。依照法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的法制原则。

三是坚持民主集中制，在充分发扬民主的基本上集体行使权力，把群众关心的难点热点问题作为人大监督工作的重点。各级人大是由人民通过民主选举产生的国家权力机关，是代表人民行使国家权力的，它的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。正如吴邦国委员长指出的：“人大的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。”因此，坚持民主集中制，集体行使权力，集体决定问题，是人大常委会的全部活动、包括监督工作的特点。从广义上说，人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则，必须坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取意见，把开展监督活动、作出相关决议建立在倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧的基础之上。从狭义上说，人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则，必须坚持集体行使权力，对列入议程的议题，在民主讨论、充分协商的基础上需要作决议时，常委会每个组成人员都享有平等的表决权，一人一票，少数服从多数。胡锦涛总书记指出；人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注人民群众切身利益的问题，把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓，一抓到底，直至问题得到切实解决。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。监督法第四条明确规定：各级人大常委会“按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”。这是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。

（三）关于人民代表大会和人民群众对人大常委会的监督

人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，它自己受不受监督？答案是肯定的：要受监督，一要受人民代表大会监督，二要受人民监督。

各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，由本级人民代表大会产生，向它负责，受它监督。据此，监督法第六条规定：各级人大常委会“行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”监督法第十四条、第二十条、第二十七条相应规定，人大常委会听取和审议的政府、法院、检察院专项工作报告和计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告以及执法检查报告，常委会组成人员对这些报告的审议意见，政府、法院、检察院对审议意见的处理情况或者执行决议情况报告，要向本级人大代表通报。

对人民负责，受人民监督，是一切国家机关的活动准则。吴邦国委员长在十届全国人大四次会议会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出：“进一步提高人大监督工作的透明度。常委会组成人员在执法检查、审议专题工作报告中提出的重要意见和建议，有关问题的整改情况等，要采取多种方式向社会公开，进一步发挥舆论监督和群众监督的作用。”公开原则是把人大常委会的监督工作置于人民监督之下的重要保证。因此，监督法第七条规定：各级人大常委会“行使监督职权的情况，向社会公开。”监督法第十四条、第二十条、第二十七条相应规定，人大常委会行使监督职权的情况，凡是向本级人大代表通报的内容，同时要向社会公布，接受人民监督。

三、监督法的几个重要问题

前面着重就监督法的基本精神讲了三个重要问题。下面再就监督法有关人大常委会的工作监督和法律监督的规定讲四个重要问题。

（一）关于对政府和法院、检察院工作的监督

这些年各地方为加强人大常委会对政府和法院、检察院工作的监督，进行了积极的探索和实践，但做法有所不同，认识也不尽一致。不同形式、不同内容的监督实践，都为制定监督法提供了有益经验。在起草过程中，经对不同做法反复比较、认真研究，从监督实效看，经验比较成熟、认识比较一致的做法是对政府和法院、检察院的专项工作进行审议。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题，比如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等涉及政府工作的问题，再如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等涉及司法机关工作的问题，开展专项工作审议，社会各界普遍关注，常委会组成人员都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，审议有深度，可以增强人大常委会监督工作的针对性和实效性。同时，审议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督。将常委会组成人员的审议意见转送主管干部的部门，有助于对干部的考察。

本届全国人大常委会高度重视监督工作，从一开始就确定了围绕中心、突出重点、增强实效的工作思路，综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查等形式，不断加强监督工作，取得了明显的成效，使一些事关全局而又长期得不到解决的问题，通过全国人大常委会的监督工作得以解决。这里，我举三个例子。

一是解决出口退税问题。由于种种原因，拖欠出口退税的问题长期未能解决，企业反映相当强烈。针对这一情况，2003年全国人大常委会在调查研究的基础上，向国务院提出了三条建议：(1)把当年中央财政超收收入重点用于增加出口退税；(2)对解决历年拖欠做出安排；(3)从实际出发，改革出口退税机制，防止新的拖欠。根据全国人大常委会的建议，国务院在2003年的超收收入中安排838亿元用于增加当年出口退税、安排90亿元用于出口退税欠账贴息，并及时作出了关于改革出口退税机制的决定；2004年又从当年超收收入中安排1275亿元用于解决出口退税历史陈欠。经过两年持续努力，这个老大难问题基本上得到了解决，调动了企业扩大出口的积极性，促进了对外贸易的发展。

二是清欠农民工工资问题。这是前几年群众来信来访反映强烈的一个问题。2003年，全国人大常委会在建筑法执法检查中发现拖欠农民工工资问题相当严重，而拖欠农民工工资的背后是拖欠工程款，要求各级政府及有关部门采取切实措施加以解决，并连续对拖欠工程款和农民工工资问题实施跟踪监督，还与国务院有关部门组成联合督查组到地方进行跟踪督办。经过各方面的共同努力，到2006年6月，各地政府和企业累计偿还拖欠工程款1753亿元，占已清理出的2003年以前竣工工程拖欠总额的94%以上;累计偿还2003年以前拖欠的农民工工资336亿元，占拖欠农民工工资总额的99%以上，维护了农民工的合法权益。

三是解决超期羁押问题。超期羁押是长期存在的问题，人民群众反映强烈，人大代表十分关注。2003年，全国人大常委会把解决这个问题作为监督重点，有关专门委员会听取了最高人民法院、最高人民检察院和公安部的专题汇报，共同研究了解决办法。同时，全国人大常委会督促和支持最高人民法院、最高人民检察院和公安部集中开展全面清理超期羁押专项工作，并制定了预防和纠正超期羁押问题的具体规定，实行羁押期限告知、期限届满提示、超期投诉和责任追究等制度。经过各方面的共同努力，历史遗留的超期羁押案件基本上得到了纠正，超期羁押案件明显减少，2003年为24921人次，2004年为4947人次，2005年为271人次。

总结成功的实践经验，监督法第二章对人大常委会监督政府和法院、检察院专项工作作了规范化、程序化的规定，主要体现以下几个特点：

一是突出人大常委会听取和审议和审议专项工作报告这种主要监督形式。监督法第八条规定：人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。

二是突出人大常委会对政府和法院、检察院工作进行监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。监督法第九条规定：人大常委会听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：(1)本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；(2)本级人大代表对政府、法院和检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；(3)本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；(4)本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；(5)人民来信来访集中反映的问题；(6)社会普遍关注的其他问题。同时规定：政府、法院和检察院可以向本级人大常委会要求报告专项工作。常委会每次听取和审议专项工作报告前，可以组织常委会组成人员和本级人大代表对有关工作进行视察或者专题调查研究，并将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级政府、法院或者检察院研究并在专项工作报告中作出回应。

三是突出监督实效。监督法第十四条规定：人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级政府、法院或者检察院研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以作出决议，要求本级政府、法院或者检察院在规定期限内，将执行决议的情况向常委会报告。

这里，我想就人大常委会对法院和检察院工作的监督问题再作一点说明。这些年不少地方人大常委会为加强对法院和检察院工作的监督，进行了积极的探索和实践，大家建议总结实践经验，加以规范。依据宪法和有关法律的规定，人大是国家权力机关，不是审判机关和检察机关；法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。监督法突出人大常委会对法院、检察院工作的监督，加以规范，通过听取和审议法院和检察院的专项工作报告，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督法院、检察院工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地方的实际做法看，有些由人大专门委员会或者常委会工作机构、有些由主任或者分管副主任转交法院、检察院依法处理，作为启动司法机关内部监督机制的一个渠道，起了积极作用，今后可以总结实践经验，继续加以规范，按照规范化的程序进一步把处理这类信访问题的工作做得更好，只是不要搞那种调卷、取证、提出如何判决意见等代替司法机关具体办案的事情。由于这是属于处理信访的工作问题，继续按照有关信访工作的规定去办就可以了，监督法没有必要作规定。

（二）关于对计划、预算执行情况的监督

监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。

监督法根据这些年各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验，按照突出重点、增强实效的要求，在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要规定了以下内容:

一是，人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：(1)预算收支平衡情况；(2)重点支出安排和资金到位情况；(3)预算超收收入的安排和使用情况；(4)部门预算制度建立和执行情况；(5)向下级财政转移支付情况；(6)本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时，区别中央与地方的不同情况，规定：全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况，地方人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。这是监督法第十八条作出的明确规定。抓住了重点，也就抓住了关系全局的“纲”。纲举目张，就能增强监督实效。举例来说，全国人大及其常委会对国债的监督是对财政预算监督的一项重要内容，过去一直是采取审批当年发债规模的办法。问题是，仅仅审批当年发债规模，而对整个国债的底数不清楚，就很难对当年发债规模的合理性做出评价，很难对国债规模的安全性做出判断，因而也就难以对国债实施有效监督。因此，许多人大代表和常委会组成人员建议实行国债余额管理。国务院根据这个建议，提出了从2006年开始实行国债余额管理的报告，委员长会议同意了这个报告。从审批当年发债规模到实行国债余额管理，是对财政预算进行监督的一大进步，对于科学控制国债规模、优化国债期限、降低国债筹资成本、提高财政管理透明度、防范财政风险，具有重要意义。

二是，计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。监督法第十七条第一款作出的这一规定，同宪法和法律的有关规定是一致的。在此基础上，参照关于加强中央预算审查监督的决定，这一条第二款增加规定:严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，政府应当提请本级人大常委会审查和批准。这一条还进而规定：预算调整方案正式提请人大常委会审查和批准的一个月前，政府有关主管部门应当将初步方案送交本级人大财经委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。这些规定为提高人大常委会监督预算执行的质量提供了法律保证。

三是，人大常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。这些内容在监督法第十九条、第二十条中规定得很具体、很清楚。

四是，根据“十一五”规划纲要的要求，监督法第二十一条规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

这里，需要说明一点:随着经济体制改革不断深化，年度计划、五年规划中提出的指标已经不是指令性的，而是指导性、预期性的，当然也有少数指标是约束性的，总的来看，执行结果往往同经人大批准的计划、规划中提出的指标有不同程度的出入。在这种情况下，政府如果要对计划、规划作部分调整，当然应当依法提请同级人大常委会审查和批准，但这种情况很少发生；按照监督法规定，人大常委会主要是听取和审议同级政府关于计划、规划执行情况的报告。

（三）关于法律法规实施情况的检查

依据宪法和有关法律的规定，全国人大常委会监督宪法和法律的实施，地方各级人大常委会保证宪法和法律、法规在本行政区域内的遵守和执行。执法检查是这些年各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查，既能发现政府和法院、检察院在执法中和工作上存在的问题，促进依法行政、公正司法，推动他们改进工作;又能发现法律、法规自身存在的不足，为进一步修改完善有关法律、法规提出建议。这些年各级人大常委会为增强执法检查的实效，进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验。本届全国人大常委会高度重视通过执法检查和跟踪检查，抓住重点问题，加强监督工作，增强监督实效。这里，我举三个例子。

一是“三农”问题。“三农”问题历来受到党中央、国务院高度重视，也是社会普遍关注的一个重大问题。这个问题直接关系到国家的长期稳定和可持续发展。为此，本届全国人大常委会围绕“三农”问题，开展了一系列执法检查。2003年，组织检查了农村土地承包法的实施情况；2004年，组织检查了土地管理法的实施情况；2005年，组织检查了农业法的实施情况；2006年，组织跟踪检查了农村土地承包法、土地管理法、农业法等执法检查报告以及金融支农和农业政策调研报告所提建议的落实情况，重点检查支农长效机制的建立和落实情况，包括农业投入、金融支农、农业技术推广体系建设、征地制度改革和农民权益保障等方面的情况。

二是环境保护问题。环境保护是我国的一项基本国策，直接关系到国家现代化建设大局和长远发展。党和国家历来高度重视环境保护，并采取了一系列重大措施，环境保护工作取得了积极的进展。但是，目前我国环境问题依然相当突出，环境形势十分严峻。本届全国人大常委会始终把环境保护问题作为监督工作的一个重点，先后组织检查了固体废物污染环境防治法、水污染防治法和水法等法律的实施情况，并多次听取国务院的有关专题报告。通过执法检查，全国人大常委会对加强环境保护、治理环境污染提出了一系列建议。为了全面了解这些建议的落实情况，2006年全国人大常委会对已经检查过的几部环境保护法律实施情况组织了一次跟踪检查，并结合检查了大气污染防治法的实施情况。这是对我国环境保护法律实施情况的一次综合性执法检查，重在督促国务院及有关部门落实全国人大常委会的建议，推动各级政府采取有力措施，努力解决直接关系人民群众生产、生活的突出环境问题。

三是能源问题。我国是能源资源严重短缺的国家。近年来能源消费急剧增长，供需矛盾日益突出，已经成为我国经济社会持续发展的最大制约，直接威胁国家经济安全。与能源短缺形成强烈反差的是，能源浪费惊人。面对这种严峻形势，2006年全国人大常委会组织检查了节约能源法的实施情况。通过执法检查，执法检查组提出了节约能源法贯彻实施和节能工作中存在的主要问题，并提出了改进工作、解决问题的建议。

监督法根据成功的实践经验，主要从以下几个方面对执法检查作了规范化、程序化的规定：

一是，人大常委会参照确定听取和审议政府、法院和检察院专项工作报告议题的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规的实施情况组织执法检查，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。监督法第二十二条、第二十三条对此作了明确规定。

二是，人大常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。全国人大常委会和省级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查，并将检查情况书面报送上一级人大常委会。这是监督法第二十五条作的规定。

三是，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出报告；必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查；常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。这些内容在监督法第二十七条中作了具体规定。这里需要特别说明，跟踪检查可以说是监督法的一个亮点，是总结多年来执法检查工作实践经验作出的一项创新性的规定。在执法检查的基础上，开展跟踪检查，有利于增强监督实效。

（四）关于规范性文件的备案审查

对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护社会主义法制统一，至关重要。依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定，监督法第二十八条对此作了衔接性的规定。从现实情况看，监督法需要进一步重点解决的主要是两个问题：

一是，依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。在现实生活中，有些地方人大及其常委会作出的决议、决定或者政府发布的决定、命令，其中有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等。为了解决这个问题，监督法第二十九条规定：县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序，由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

二是，按照司法体制改革精神，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。监督法参照立法法有关备案审查程序的规定，在第三十一条、第三十二条、第三十三条中对司法解释的备案审查程序作了具体规定。

这里，需要说明一点。依据宪法和法律规定，人大常委会对违法的或者不适当的规范性文件有权予以撤销。从实践经验看，人大常委会行使这项权力，既是严肃的，又是慎重的;既能解决问题，又避免简单化。具体来讲，人大常委会通过备案审查，发现有的规范性文件是违法的或者不适当的，一般是先由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构同制定机关沟通，由制定机关自行纠正。通常的情况是，一经人大有关专门委员会或者常委会工作机构提出这方面的问题，制定机关就会自行依法纠正。只有在极个别的情况下，制定机关拒不纠正，人大常委会才需要动用撤销权。近年来，全国人大常委会发现个别地方作出的规定不符合宪法和法律，采取内部沟通、小范围通报等方式提出，有关地方很快就纠正了，效果很好。比如，2004年上半年，有一个县进行乡镇长“直推直选”试点，在几个乡镇通过选民直接选举产生了乡镇长。这种做法经过媒体报道，在国内外引起相当大的反响。全国人大常委会有关工作机构按照规范性文件的备案审查程序，向有关省的人大常委会了解了情况，并与中央有关部门交换了意见，经研究认为：依据宪法和地方组织法的规定，乡镇长应由乡镇人民代表大会选举，“直推直选”是不符合法律规定的，应当予以纠正，更不能去推广。这个意见按照规定程序报经领导同意后，一经向有关地方提出，乡镇长“直推直选”做法很快就得到了制止。又如，2003年11月，一个省的人大常委会工作机构反映，本省有个县的人大常委会根据县委决定，在乡镇人大设常委会，行使相当于县人大常委会的职权。据此，全县20多个乡镇先后选举产生了人大常委会。全国人大常委会有关工作机构经同中央有关部门研究认为：乡镇人大设立常委会，不符合宪法和地方组织法的规定，应当予以纠正。这个意见按照规定程序报经领导同意后，向这个省的人大常委会提出。省人大常委会党组向省委作了报告，省委很重视，立即指示予以纠正。那个县的人大常委会通过的暂行规定被依法撤销，已经产生的乡镇人大常委会也相应地被撤销。再如，依据宪法和地方组织法的规定，乡镇人大主席团只是负责主持乡镇人大会议和召集下次乡镇人大会议，不是乡镇人大的常设机关；乡镇人大主席、副主席只是负责乡镇人大闭会期间有关代表工作和日常工作。有些地方制定的地方性法规却赋予乡镇人大主席团可以决定接受乡镇长辞职，决定代理乡镇长，决定计划、预算的部分变更等属于应由乡镇人大行使的职权，这同地方组织法的规定是相抵触的。全国人大常委会在备案审查中发现这个问题后，向各省（区、市）人大常委会负责人作了通报，由有关地方自行作了纠正。

此外，根据宪法和有关法律的规定，监督法第六章、第七章、第八章还对“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”作了规范化、程序化的规定。

在制定监督法的过程中，有的同志曾经担心，按照这样一部监督法去做，人大常委会的监督职能有可能被弱化、虚化，特别是没有立法权的市、县人大常委会将会没有多少工作可做。这是对监督法的基本精神和全部内容缺乏全面、准确了解所造成的一种误解。其实，按照监督法的要求，各级人大常委会的监督工作任务是相当繁重的，一要做好工作监督，抓准、抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，作为对政府和法院、检察院工作的监督重点，通过听取和审议专项工作报告、执法检查和跟踪检查等形式，促进依法行政、司法公正，从制度上、体制上、机制上解决带有普遍性、倾向性的问题，认真抓、反复抓，直到问题切实得到解决;二要做好法律监督，通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一和尊严。人大常委会只要严格按照监督法的规定去做，既敢于监督，又善于监督，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是提高了；人大常委会加强监督工作的责任不是轻了，而是重了。做好监督工作是宪法赋予人大常委会的神圣职责。各级人大常委会和常委会组成人员都要认真学习、深刻领会、严格执行监督法，全面、正确地履行监督法规定的各项监督职责，不断提高监督质量，切实增强监督实效，不辜负党和人民对我们的期望和重托。

我国行政法制建设的回顾与展望

省人民政府法制办公室主任  张武扬

主任、副主任、秘书长、各位委员、各位同志：

行政法制建设是行政机关在管理国家政治、经济、文化和社会事务,推进社会法制发展进程中，依照法定权限所进行的行政立法、行政执法和法制监督的重要工作。行政机关的职责和作用范围的特点，决定了行政机关自觉地组织推进依法行政，加强行政法制建设，必然成为具有中国特色的行政法制发展基本模式。正如有的学者在总结中国法制发展模式所概括的那样，“政府推进型”法制发展模式过去乃至未来仍将是中国法制发展的基本模式。因此，中国行政法制发展前景在很大程度上取决于各级行政机关对法制目标和实现步骤的战略设计和思考，取决于国家对近期行动计划与长远目标行动的统筹谋划和适时推进的结果。

一、行政法制建设发展经验回顾

（一）党中央、国务院对依法行政工作的统筹把握是推进行政法制建设发展的根本指南

与“政府推进型”行政法制发展道路相适应，党中央、国务院对依法行政工作的统筹把握，直接决定了行政法制建设的发展方向。早在1987年10月，党的十三大报告就明确提出了行政管理法制化的基本思想，“为巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。”1993年11月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次以党的文件的形式确立“各级政府都要依法行政、依法办事”。1997年党的十五大报告更明确提出“一切政府机关都必须依法行政。”党的十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。2004年4月，国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》这一指导行政法制建设的纲领性文件，明确提出：当前我国推进依法行政的任务是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”随着《纲要》的颁布实施，我国行政法制建设也进入了一个整体全面推进的发展阶段。

（二）与市场经济相适应的行政管理理念转变是推进行政法制建设发展的基础条件

随着九十年代初，发展社会主义市场经济理念在中国从根本上取代原有计划经济观念，政府行政管理理念也随之发生了深刻的转变。建设有限政府、透明政府、阳光政府、服务政府、责任政府、法治政府等行政管理新名词，不仅为理论界所倡导，而且频频见诸于各级政府领导的讲话及有关政府文件之中。应当说，与市场经济相适应的行政管理理念转变的社会氛围，为行政法制建设发展创造了良好的条件。特别是公平、公正、公开、民主、程序等行政管理理念的弘扬，直接推动了行政法制建设发展。这些新的行政管理理念，不仅涉及行政立法、行政执法，而且涉及行政监督和行政救济制度。这就要求在对关系行政机关与行政相对人权利义务配置的立法中，为了保证行政机关正确行使实体权力，必须赋予行政机关严格的程序义务；在保证行政相对人遵守实体义务的同时，必须确保行政相对人享有足够的程序权利。在对事关行政相对人较大影响的事项作出规定时，必须给予行政相对人同等的竞争条件，对其作出的差别待遇，行政机关应当作出合理的公开说明。在行政相对人遭受行政权力非法侵害时，应当为行政相对人提供平等与公平的行政复议救济，这种救济不仅应当是形式上的平等，更重要的是在于实质结果上的公平。

（三）行政诉讼制度和行政复议制度的发展完善是推进行政法制建设发展的重要动力

1989年4月，七届全国人大二次会议通过的《行政诉讼法》，首次以专门立法的形式建立了新中国的行政诉讼制度，明确了行政行为合法性标准。1999年最高人民法院适应行政诉讼制度发展的实践要求，在总结在《行政诉讼法》颁布实施十年经验的基础上，出台了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，进一步推动了我国行政诉讼制度的发展。同时，1999年4月九届全国人大九次会议通过的《行政复议法》，标志着我国行政复议制度经过十多年的探索、发展，逐渐形成以便民为基本理念，具有中国特色的行政救济制度。1999年至2006年上半年，我省各级行政复议机关共办理行政复议案件21000余件，其中省政府直接办理行政复议案件547件。各级行政复议机关决定维持的占40%，决定撤销、变更的占30%，因行政机关主动纠正错误而决定终止复议和当事人撤回申请的占30%。总之，无论是行政诉讼制度的建立与发展，还是行政复议制度的完善，都为行政法制建设带来前所未有的挑战，同时也为行政法制建设加强和发展提供了新的机遇，以确保行政行为合法性为中心的行政法制建设各项制度随之得到加强。

（四）行政管理基本法律制度的健全是推进行政法制建设发展的重大契机

实践证明，行政法制建设必须依赖于行政管理法律制度的创新，而行政管理法律制度的创新，又为行政法制建设发展创造了重大的发展机遇。从制度创新的实际效果看，通过完善科学民主的制度建设，包括立法制度、行政执法制度和执法监督救济制度等，可以从根本上规范行政行为。行政法制建设道路是“政府推进型”，与政府是“法制推进型”的政府，应当相互作用，互为因果。如果没有《行政处罚法》的出台，行政处罚的设定和实施如何得以规范；如果没有《行政许可法》的制定和实施，行政许可设定和实施规范将会各自为政，行政审批制度改革就无法深入进行，其改革成果也无法得到巩固。正是1994年八届人大七次会议通过的《国家赔偿法》，正式确立了我国国家赔偿制度，同时也为行政法制建设中的行政责任追究明确了制度规范。1996年3月八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》，创造了以单行法律的形式逐步规范行政管理主要执法行为的先例，不仅在实体上而且在程序上对行政机关最主要的执法行为—行政处罚作了全面规范，而且创造了行政权力与公民权利在行政执法中相平衡的立法示范，行政法制建设中一些有关政府管理的基本理念和制度也在这部法律中得到确立，影响重大。特别值得指出的是，2003年8月十届全国人大四次会议通过的《行政许可法》更是将《行政处罚法》的立法精神在更广的行政管理领域内加以扩展，特别是首次立法明确行政管理信赖保护原则，意义影响深远。

（五）行政管理体制改革和政府职能转变是推进行政法制建设发展的环境保证

从大的社会环境来说，行政法制建设的发展与整个国家行政管理体制改革的进程，特别是政府职能转变是紧密联系在一起的。行政管理体制改革和政府职能转变需要行政法制建设通过具体制度予以保障和推进；同时，行政管理体制改革中提出的一些目标和原则，又为行政法制建设发展指明了方向。行政管理体制改革所提出的建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，都直接与行政法制建设密切相关。特别是政府职能转变所要求的建设有限政府要求，必须要求行政法制建设坚持以行政管理不越位、不缺位、不错位、不扰民为根本准则，把握好政府与市场、公权与私权、事先管理与事后监督关系，实现行政管理精简、统一、效能，特别做到行政权力与经济利益彻底脱钩、行政权力与法律责任紧密挂钩。需要特别提出的是，我国顺利加入世界贸易组织，强化了行政管理遵守规则，履行承诺，实现规范、统一、效能、服务和透明。

（六）政府法制机构的发展与加强是推进行政法制建设发展的组织保障

与依法行政形势发展相适应，各级行政机关法制机构也是在恢复建制中不断发展壮大。1986年，国务院决定合并国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心，成立国务院法制局，负责国务院法制工作。此后，1988年和1998年两次机构改革中国务院法制机构都得到全面加强。与国务院法制机构发展相适应，地方政府法制机构也是在发展中不断壮大，无论是机构设置，还是人员配备均在逐步得以加强。与此同时，政府法制机构的定位，也在发展中不断明晰，1996年4月《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》首次以文件的形式，明确了政府法制机构在政府工作中的参谋、助手作用。2004年4月，国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》，在政府法制机构在依法行政中的参谋、助手作用定位的基础上，进一步明确“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用”。国务院领导更是要求各级行政机关法制机构应当通过自身工作成为行政机关领导高级参谋、得力助手和法律顾问。以国务院文件的形式正式将政府法制机构定位为行政机关在依法行政方面的法律顾问，不仅是适应行政机关依法行政形势发展的要求，而且是将为政府法制机构在行政法制建设中作用进一步发挥创造了积极条件。

二、行政法制建设今后发展方向与展望

（一）以完善行政违法救济制度为核心推进行政法制建设发展

行政法制建设主要依靠两种路径：一种路径是通过立法不断调整和规范行政权力的运作，为行政权力的行使指明应然方向，主要解决行政权力应当如何行使的问题；另一种路径是通过行政复议和司法审查不断控制和纠正行政权力不正当的运作，为行政权力不正当行使指明必须承担的法律后果，主要解决行政权力不正当行使情况下内在层级监督和外在司法权力的干预与纠偏问题。实践中这两种路径既并行不悖又有其各自的特点：立法规范行政权力，是基于对行政权力的普遍约束与控制；而通过行政复议和司法审查行政权力，是基于对行政权力的具体约束与纠正，是以行政权力不正当行使个案为基础的。无救济即无权利。近年来，在我国行政法制建设发展的进程中，立法规范行政权力取得长足的进展，国家先后制定了《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等一系列规范政府共同行政行为以及规范具体行政领域的法律规范。目前我国《行政诉讼法》的修订工作已经启动，主要修订内容涉及扩大行政诉讼受案范围，保证法院独立行使行政审判权力不受干涉，便利公民、法人和其他组织诉讼权利的实现等。与此同时，《国家赔偿法》的修订也已提上议事日程，主要精神是扩大国家赔偿范围，提高国家赔偿标准，强化行政赔偿责任。另外，《行政复议法实施条例》也即将提请国务院审议后颁布实施。可以预见，在不远的将来，随着我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的修订和《行政复议法实施条例》的施行，我国行政法制建设必将大大向前跨进一步。

（二）以强化监督为重点推进行政法制建设发展

随着依法治国的深入发展，对行政监督将逐步实现规范化、程序化和法制化，行政法制建设内容中监督比重的逐步加大，最终将呈现出行政立法与行政监督并重的工作格局。而以强化监督为重点推进行政法制建设发展，今后将特别表现在以下方面：一是加强对抽象行政行为的监督。目前行政领域发生的屡见不鲜的破坏法制统一、规避法律统一实施、立法越权与立法打架、非法增加公民法外义务，都足以说明要通过备案审查监督，在行政领域牢固树立法律保留和法律优先原则。同时，通过《行政诉讼法》的修改，将行政机关发布红头文件等抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，使行政复议范围与行政诉讼范围实现制度上的对接，也将有力促进行政法制建设。二是加强对行政自由裁量行为的监督。如果说越权无效原则主要界定行政权的外在界限的话，那么比例原则就是界定行政权行使的内在界限。以比例原则监控行政自由裁量权并进行细化、量化和规范，最主要的就是控制行政权力的适当性、必要性，包括控制行政行为符合行政目的的实现；行政行为应当选择既能够实现行政目的，又能够最大限度避免或者减少对行政相对人权益造成损害的手段。三是广泛宣传、认真贯彻实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》，通过强化各级人大常委会对政府专项监督、对计划和预算执行情况的监督、对政府规范性文件的监督、通过询问和质询以及组织特定问题调查进行监督等项监督制度，督促各级行政机关依法履行职责。四是建立健全依法行政考核制度。要按照中央的要求，将依法行政纳入行政机关考核指标体系，将是否依法决策、是否依法制发规范性文件、是否依法实施行政管理、是否注重发挥行政复议作用、是否依法履行行政应诉职责、是否依法及时执行人民法院生效判决等情况作为考核的重要内容，深入推进依法行政。

（三）以规范行政程序为基础推进行政法制建设发展

行政程序作为规范行政权，体现法制形式合理性的行为过程，是实现行政法制的重要前提。行政主体不履行行政程序法上的义务，或者行政相对人不能实现行政程序法上的权利，将直接影响到其根据行政实体法作出的行政行为的合法性。特别是行政机关相比较行政相对人而言，具有较强势的地位，必须通过法律规范赋予行政相对人更多的程序权利，实现行政相对人以法律程序上的权利制约行政机关实体上的权力，把行政机关实体上作为的权力转化为程序上作为的义务。环顾现代国家的法制发展历程，行政程序法典化已经成为世界性的行政法制发展趋势，值得欣慰的是制定一部统一的《行政程序法》已经启动并被列入立法规划，宪政倡导的正当程序理念正在化为中国行政法制发展的现实。可以预见，不久的将来，以公正优先、兼顾效率为模式，体现程序合法、合理、公开、公正、参与、效率及顺序等原则的，以听证制度为核心的行政信息公开、回避、说明理由以及时效等具体程序制度将成为中国行政法制建设发展的重要标志。

（四）以实现行政民主为目标推进行政法制建设发展

行政民主化的发展，是现代行政发展的基本趋势。以实现行政民主为目标推进行政法制建设发展，主要应当在以下方面着力完善：一是通过制度建设，推进行政相对人对行政管理过程的参与。在行政过程中寻求并指导行政相对人积极参与行政事务，争取行政相对人为实现行政目的而与行政机关共同合作，已经成为行政法制建设新的发展方向。二是通过制度建设，推进政务公开。应当将目前政府公开的办事制度、程序等有限信息，逐步转变为公开政府决策依据、政府决策对公众意见的采纳程度、公众对政府决策的意见反馈；政府行政行为的结果等。以政务信息化为突破口，积极建设“电子政府”，发挥行政管理信息资源优势，建立政府与社会公众有关政府信息的互动机制。目前，国务院已经将《政府信息公开条例》列入行政法规制定实施类计划。可以预见，《政府信息公开条例》的出台，不仅将大大扩展目前政务公开的范围，而且使政务公开制度化、程序化，成为各级行政机关应尽的法律义务。

（五）以提高行政执法人员素质为手段推进行政法制建设发展

“徒法不足以自行”。提高行政执法人员素质，历来是行政法制建设的重要内容。具有高水平的行政执法人员政治素质、业务素质和法治素养，是行政行为合法有效的基本保障。特别是在行政执法人员业务素质和法治素养培养方面，应当通过强化相应行政法制建设积极推进：一是可以通过行政执法知识和能力的培训、考核，强化依法执法的水平和能力。在行政法制建设中，应当制定行政执法人员专业培训规划和具体实施计划，并通过培训、考核，使每一名行政执法人员均能够胜任岗位执法要求。二是逐步推广行政执法人员资格证件管理制度。《行政处罚法》早已明确行政执法人员从事行政执法活动时，应当出示行政执法证件。国务院《纲要》也明确规定建立行政执法人员资格认证制度，凡没有取得执法资格的都不得从事行政执法。必须通过健全和完善统一的行政执法人员证件管理制度，加强执法队伍建设，促进行政执法人员的水平和能力提高。三是认真贯彻实施《公务员法》，保证行政执法人员符合《公务员法》的基本要求。按照《公务员法》分类管理的规定，今后公务员可以分为综合管理类、行政执法类和专业技术类，其中行政执法类公务员主要为市、县级基层行政执法机关的执法人员。今后随着公务员分类管理具体政策制度的出台，对行政执法类公务员，必将强化其政治素质、业务素质和法律素质，强化其行政执法责任追究制度，完善其行政执法保障机制，使其真正能够做到不愿违法，不敢违法，不能违法，使行政法制建设成果通过行政执法人员具体的执法活动得到具体体现。

贯彻实施《中华人民共和国

道路运输条例》 促进道路运输

事业健康有序发展

省交通厅厅长　　宋卫平

主任、副主任、秘书长、各位委员、各位同志：

首先感谢省人大常委会给我这个机会，能够将自己学习《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《道条》)一些体会和工作实践中有关问题作一个简要的汇报。下面我将汇报四个方面的内容：一、《道条》立法背景和重要意义；二、《道条》的主要内容；三、《道条》宣传贯彻工作取得的成效；四、需要研究和探讨的问题。不妥之处，敬请批评指正。

一、《道条》立法背景和重要意义

2004年4月14日，《道条》经国务院第48次常务会议审议颁布,2004年7月1日正式施行。《道条》是我国道路运输领域的第一部行政法规，不仅明确了发展道路运输事业的基本方针、重要原则、发展方向，而且为保护道路运输各方当事人的合法权益，规范道路运输经营者的经营行为，保障道路运输安全，促进道路运输业持续、健康和快速发展提供了有效的法律武器。

（一）道路运输业在国民经济中的地位和作用

1、道路运输业是国民经济发展的重要基础。道路运输业是社会公共事业，具有社会性、共用性等公益属性。道路运输业是为全社会服务的，其服务对象涵盖了所有社会群体和个体，其服务过程贯穿社会生产和生活的各个方面，任何社会群体和个体都享有平等的使用权和消费权。它的基础地位主要体现在以下几个方面：第一，道路运输业对经济发展起先导和支撑作用。道路运输业是社会经济发展的基础，是社会生产、流通、分配、消费各环节正常运转和协调发展的先决条件。发达国家在经济起飞前和快速发展的过程中，无不优先考虑并斥巨资进行交通建设，使交通运输能力的增长速度高于国民经济增长速度，即所谓“经济发展，交通先行”。第二，道路运输业是国民经济的重要生产部门。道路运输的产品形态是“人和物的位移”，是生产过程与消费过程的统一。在这个过程中，它为社会提供运输服务，同时也创造了巨大的社会价值。第三，道路运输业是社会劳动力的主要吸纳行业之一。道路运输业由于其自身进入门槛相对较低特点，在吸纳社会劳动力方面显示出了巨大的优势。随着产业结构的调整与升级，作为第三产业的道路运输业在吸纳社会劳动力、增加就业机会方面还将显示出巨大的潜力。