目 录
文化市场法制建设
……………………省文化厅副厅长 李修松
贯彻实施突发公共卫生事件应急条例
维护人民群众的身体健康和生命安全
………………………省卫生厅厅长 高开焰
文化市场法制建设
省文化厅副厅长 李修松
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会的安排，现就文化市场的法制建设相关情况作一个简要汇报：
一、文化市场的发展
当代中国文化市场是在国家改革开放的背景下，随着社会主义市场经济的发展，逐步培育起来的，是文化战线坚持“解放思想，实事求是”的思想路线，不断探索、努力实践的成果。党的十一届三中全会以来，我国的文化市场经历了蓬勃兴起、急剧扩张、平稳发展三个阶段。1992年小平同志南方讲话和党的十四大以来，社会主义市场经济体制逐步确立，为文化市场的繁荣带来了空前的机遇，使这个阶段成为文化市场发展过程中速度最快的时期。音像市场起步虽晚，但迅速跟上了世界传媒更新和发展的脚步，大体上保持了与发达国家同步发展的势头；娱乐市场不断拓展，已形成近百个娱乐项目和品种，较好地满足了不同层次文化消费者的需求；演出市场连年兴旺，高雅艺术和民族优秀艺术走红舞台；随着信息技术的诞生，网络文化（包括网吧）成为新的消费热点；电影市场也现出了一批群众认可的精品。文化市场呈现出前所未有的发展态势。进入21世纪，随着文化产业的发展，文化市场由总量扩张向层次提高过渡，成为经济发展新的增长点。
我省文化市场同全国一样，经过20多年的发展，现已初步形成了涵盖娱乐、音像、网络文化、演出、文艺培训、文物、电影、艺术摄影摄像、书报刊、电子出版物等各个块面的、相对独立的市场体系，总体发展态势良好。演出市场在全面开放形势下有序升温、高雅艺术占据主流；阿里巴巴、阿波罗、璀璨明珠等一批量贩式歌舞娱乐场所的出现，标志着娱乐市场进入质量竞争、品牌竞争、策略竞争的发展时期；音像市场努力冲破盗版重围，出现了省新华发行集团、合肥家家乐音像城等一批致力于正版发行的连锁店、超市；网吧市场经过整合和政策引导，向连锁化、规模化、品牌化发展已成定势。截止2005年底，全省各类文化经营单位约1.8万家，其中歌舞厅1776家，电子游戏厅2072家，网吧5570家，音像制品批发、零售、出租单位4737家，各类演出单位1771家，艺术培训单位198家，美术品经营单位502家、艺术摄影摄像单位832家（书报刊、电子出版物的管理职责在省新闻出版局，不在统计之列）。文化市场与我国社会主义市场经济同步成长，协调发展，已经成为我国市场经济不可缺少的特殊组成部分。文化市场的诞生和崛起，大大解放和发展了文化生产力，有力地促进了文化事业的繁荣，推动了文化生产、流通和消费方式的重大变革，在传播先进文化，创建社会主义精神文明，丰富广大人民群众的文化生活，扩大社会就业，推动文化产业发展，促进经济建设和构建和谐社会方面发挥了重要作用。
文化市场在发展过程中，同样存在亟需解决的一些问题：一是文化市场发展繁荣不够，规模小，效益差、质量低，整体实力和综合竞争力不强，在国民经济中的比重较低；二是发展不平衡，结构不合理，农村文化市场总量不足，一些地方甚至为空白；三是市场规范程度低，网吧接纳未成年人进入、电子游戏经营场所聚众赌博、非法音像制品大量销售、歌舞娱乐场所色情淫秽表演等现象依然存在；四是文化市场发展的政策环境有待进一步改善，监管方式有待进一步改进，执法水平有待进一步提高，行业协会的作用有待进一步发挥。
党的十六大报告指出，全面建设小康社会，必须大力发展社会主义先进文化，建设社会主义精神文明。文化市场作为社会主义文化的重要组成部分，一方面要为先进文化的传播创造良好的市场环境，另一方面要向人民群众提供丰富多彩的文化产品和服务，满足人民群众日益增长的精神文化需求。因此，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以党的十六大提出的“健全文化市场体系，完善文化市场管理机制”为目标，以科学发展观统揽全局，一手抓繁荣，一手抓管理，努力建设门类齐全，结构合理，供求关系均衡，政府调控与市场机制有机结合，统一、开放、竞争、有序的社会主义文化市场体系，是今后一个时期文化市场工作的重要任务。
二、文化市场的法制建设
在文化市场的发展过程中，按照“依法治国”方略和“依法行政”的要求，文化市场法制建设得到党委、人大和政府的高度重视，文化市场的立法、执法和执法监督工作不断加强。
（一）文化市场法规体系初步形成
以文化厅职责界定，目前涉及文化市场管理的有4部行政法规、1部地方性法规、9部部门规章、2部政府规章和一系列规范性文件。这些法规、规章和文件基本构成了覆盖整个文化市场的法规体系，是文化市场法制建设的丰硕成果，为文化市场的建设和管理提供了有力的法律保障和法制建设基础。
1、国务院行政法规
《音像制品管理条例》 1994年颁布，2001年修订。适用于音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售出租等活动的管理。这是我国关于文化市场管理的第一部行政法规，它的意义不仅在于规范了音像经营和管理行为，而且注意到与世贸规则相衔接，注重了知识产权的保护。
《互联网上网服务营业场所管理条例》 2002年颁布。适用于网吧等互联网上网服务营业性场所的管理。这是北京蓝极速网吧火灾后，国务院紧急出台的一部行政法规，目前正在进行修订。
《营业性演出管理条例》 1997年颁布，2005年修订。适用于文艺表演团体、演出场所、演出经纪机构以及个体演员和各类营业性演出活动的管理。条例在进一步规范演出经营行为的同时，进一步体现了文艺的“二为”方向和“三贴近”原则，进一步扩大了市场准入，进一步明确了政府的职能定位和行政规范，进一步强化了演出安全管理，是市场开放化程度最高、政府职能调整力度最大的一部行政法规。
《娱乐场所管理条例》 1999年颁布，2006年修订。适用于营业性歌舞厅、电子游戏等娱乐场所的管理。修订后的条例，充分体现了新形势下大众文化娱乐场所的特色；充分体现了保障人民群众生命财产安全的原则，力争从监管层面上最大限度地消除治安、消防等方面的安全隐患；充分体现了以人为本，着力于保护消费者和未成年人的合法权益；进一步明确政府各部门的职责和权限，并按照依法行政要求规范行政行为。
上述4部行政法规是当前文化市场管理的主要法规依据，所适用的音像市场、演出市场、娱乐市场和互联网上网服务营业场所是文化市场管理的工作重点、社会热点和执法难点。
2、文化部规章和文件
对应国务院的4部行政法规，文化部相继颁发了《音像制品批发、零售、出租管理办法》、《中外合作音像制品分销企业管理办法》、《音像制品进口管理办法》、《营业性演出管理条例实施细则》、《文化部涉外文化艺术表演及展览管理规定》、《营业性歌舞娱乐场所管理办法》、《文化市场行政执法管理办法》等7部规章。作为上述法规、规章的细化和补充，文化部还相继下发了一系列管理工作的文件。
此外，为了规范美术品市场和互联网文化管理，文化部近年来先后颁布了《美术品经营管理办法》、《互联网文化管理暂行规定》。
3、我省的立法工作
省委、省人大、省政府高度重视文化市场立法工作。早在1981年，合肥市政府就制定了《合肥市人民政府关于加强文化市场管理的规定》；1989年，省七届人大常委会第八次会议通过了《合肥市文化市场管理办法》，并要求全省各地遵照执行，这是全国较早的几部文化市场管理地方性法规之一，具有特殊的历史意义。8年后的1997年，《安徽省文化市场管理条例》颁布。
《安徽省文化市场管理条例》从起草到颁布历时8年，其间，在体制不顺、依据不多、经验不足的情况下，克服了一个又一个难题，特别是从根本上解决了我省音像市场管理中长期争而不决的体制问题。它的颁布，是当时我省文化市场法制建设的一件盛事，充分体现了省人大领导对文化市场法制建设的重视、决心和智慧；它的颁布，为全省文化市场的健康发展提供了重要的法制保障，对促进文化事业的全面发展和社会主义物质文明和精神文明建设都有十分重要的意义。
依据国家和省有关法规，2000年省政府颁布了《安徽省音像市场管理办法》，2004年省政府颁布了《安徽省互联网上网服务营业场所管理办法》。这两个政府规章是对国务院行政法规和《安徽省文化市场管理条例》的细化和补充，具有较强的可操作性，其中《安徽省互联网上网服务营业场所管理办法》是全国第一部关于网吧管理的政府规章。
在这些法规、规章之下，省文化厅先后制订了《安徽省艺术培训管理暂行办法》、《安徽省音像制品零售、出租管理办法》、《安徽省音像制品鉴定办法》、《安徽省演员个人考核标准》、《安徽省营业性组台演出管理规定》、《安徽省社会营业性文艺表演团体管理暂行规定》等一系列规范性文件。
应当说，文化市场立法是在文化立法中走在前面的。虽然目前尚无国家文化市场法，现行行政法规也有不完善的地方，但就整个文化市场工作来讲，已经不是无法可依的问题，而是如何做到有法必依的问题。
（二）文化市场行政执法工作逐步加强
文化市场兴起壮大的20多年，也是文化市场执法工作不断加强的20多年。法律的全部生命在于执行。20多年来，各级文化部门不断加大行政执法力度，努力探索适合社会主义文化市场特点的管理模式，取得了一定成效。
1、基本建立了一套文化市场行政执法管理体系
早在文化市场兴起之初，我省一些地方就把文化市场纳入管理范围，成立了管理和执法机构。1981年，合肥市政府成立了文化市场管理领导小组。1984年，合肥市文化局在全国率先成立了文化市场管理办公室。这一做法，在1986年的“全国新时期文化发展战略研讨会”上得到文化部的充分肯定，并在全国推广。此后各地相继建立了文化市场管理和执法机构。1992年，省编办批准省文化厅成立文化市场管理办公室（1996年更名为安徽省文化市场管理局），标志着我省文化市场管理体系基本形成。截至2005年底，全省县级以上文化市场管理和执法机构149个，专职执法人员943人。
2、在实践中形成了一系列成功的行政执法经验
文化市场行政执法工作是一项全新的工作，没有先例可循，具有很强的挑战性。文化部门是在一张白纸上从零起步的。经过长期工作实践，我们逐渐摸索出一套系统的管理思路，积累了一套行之有效的执法经验。如：在工作理念上，坚持日常监管与集中整治结合；在执法手段上，建立与公安、工商等部门的联合执法机制；在执法方式上，建立一定区域内文化市场执法队伍联合执法协作机制；在执法范围上，探索在农村延伸文化市场执法网络，试行建立乡镇监督检查队伍；在行政审批上，简政放权，转变职能，精简审批环节，提高行政效能；在执法能力上，提高监管手段的科技含量，以建立网吧监管平台为基础，逐步建立全省文化市场技术监控系统；在社会监督上，聘请社会义务监督员，开通“12318”文化市场举报电话等。这些经验和思路将继续指导当前及今后一段时期的文化市场行政执法工作。
3、文化市场行政执法工作取得了一定成效
长期以来，文化市场热点多、难点多、焦点多，监督管理范围广、任务重、责任大。目前，除书报刊，电子出版物市场的行政监管工作在省级由新闻出版部门承担外，演出、娱乐、音像、电影、美术品、文物、网络文化等市场的行政监管工作均由文化行政部门负责。省文化厅一直坚持集中力量首先解决主要矛盾和重点问题，尤其是对涉及人民群众切身利益的根本问题，始终置于首要位置，重点解决。近年来，全省文化市场管理执法队伍持续开展音像、娱乐、网吧等文化市场的专项整治，取得了一定成效。2001年，开展全面整治电子游戏市场专项行动，经营场所由3500多家压减到2000多家。2000年以来，连续开展打击走私盗版，保护知识产权的音像市场专项整治，关闭了一批非法音像制品集中经营场所，查获了一批非法音像制品运输、仓储案。2002年以来，每年收缴的违法音像制品百万盘（盒）以上，其中省文化厅直接组织收缴达300万盘（盒）以上，刑事判决违法音像经营案件3起。2002年下半年省文化厅接手网吧管理后，全省文化部门将整治重点转移到网吧等互联网上网服务营业场所，整合网点，打击违规，发展连锁，整治工作步步推进。3年来，全省被停业整顿和吊销许可证的违规网吧约2400家，罚款约900万元。
多年来，各级人大高度重视文化市场管理工作，省人大常委会及教科文卫委、法工委多次组织对文化市场工作的调研和执法检查。2002年组织了对《安徽省文化市场管理条例》执行情况的专项检查；2003年组织了对文化市场工作的专题调研；2003年9月，省人大常委会主任会议专门听取并审议了省文化厅关于文化市场管理工作的报告，省人大办公厅并就加强文化市场工作提出了具体要求。近年来，省人大还多次组织对网吧市场、音像市场、娱乐市场的检查。一些人大代表对文化市场工作提出了许多很好的意见和建议；一些人大代表长期担任文化市场的义务监督员。所有这些，都对文化市场管理起到了极其重要的领导、指导和监督作用，有力推动了文化市场的法制建设。
三、进一步加强文化市场法制建设的思考
（一）发展文化市场是文化市场法制建设的终极目的
发展文化市场是构建和谐社会的必然要求，是实现我省经济腾飞的必然要求，也是文化市场自身发展的必然要求。大力发展文化产业、繁荣文化市场，是我们工作不变的主旋律，也是加强文化市场法制建设的出发点和归结点。
当前，我省文化市场面临良好的发展机遇。从宏观政策看，2005年，党中央、国务院及国家部委下发关于文化建设的重要文件数量之多，建国以来实属罕见。如中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》、国务院《关于非公有制资本进入文化产业的若干决定》、中办国办《关于进一步加强农村文化建设的意见》，以及文化部、财政部、人事部、国家税务总局《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》等等。而且，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，把积极发展文化事业和文化产业作为推进社会主义和谐社会建设的一个重要方面，勾勒出今后五年文化管理体制、文化产品生产经营机制、公共文化服务体系、文化市场格局的整体框架。这些都充分表明 。文化建设正日益受到党和国家的高度重视；也预示了发展文化产业，繁荣文化市场进入了前所未有的机遇期、关键期。
从我省社会经济发展看，在中央促进中部崛起的宏观战略下，省委、省政府提出“抓住机遇、乘势而上、奋力崛起”的号召已成为全省人民的创业行动。中共安徽省委《关于制定安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“要鼓励和引导社会资本进入文化领域，培育一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团，努力把文化资源优势变为文化产业优势”，明确了我省文化市场的发展要求和方向。在可以预见的未来几年中，文化产业将会成为我省经济发展中的一个亮点。
从市场自身看，一方面，在改革开放的20多年历程中，文化市场蓬勃发展；另一方面，相对于人民群众多层次多样化的文化需求，相对于经济发达省份的文化市场状况，我省文化市场组织化、市场化、产业化程度较低，繁荣不够，尤其是广大农村文化市场发展空间仍然十分广阔。
把握历史机遇，打一场发展的关键仗，大力促进文化市场全面繁荣，应当把握以下几点：
一是拓宽文化市场的发展思路。要对文化市场进行再认识，树立现代化文化市场体系的观念。要在继续发展音像、娱乐、演出、网络文化、美术品、文艺培训等文化产品市场及文化服务市场的基础上，发挥主要城市中心市场和区域专业市场的主导和辐射作用；要认识到文化市场是包括资金、技术、设备、劳动力以及具有知识产权性质的各类文化资源（剧本、创意、节目、品牌、商标等）在内的文化要素市场；还要注重农村文化市场的拓展和培育，密切关注以网络为载体的新兴文化市场。只有不断拓宽文化市场的范畴，准确把握文化市场的多样性，我们才能有新观念、新办法、新举措、才能切实促进文化市场的发展。
二是要明确发展任务。为引导我省文化事业、文化产业在“十一五”期间持续健康发展，根据省委、省政府的总体要求和《安徽省文化产业发展规划纲要》，省文化厅制订了《安徽省文化建设十一五规划》和《安徽省文化市场发展十一五规划》，确定 “十一五”时期我省文化市场发展的主要任务是：引导网吧等经营场所向规模化、连锁化、品牌化方向发展，在全省范围内培育数家信誉好、实力强、经营规范的连锁网吧经营单位；增强音像发行单位的市场营销能力，扩大正版音像制品的市场流通和有效供给；扩大市场准入，繁荣演出市场，扶持民营文艺表演团体发展；支持开办健康有益、丰富多彩的演艺娱乐活动，培育数家全省性歌舞娱乐连锁经营企业和一批以演艺活动为主的娱乐演出场所；培育美术品市场。重视发展农村文化市场，开发农村自有文化资源，促进农村文化产品流通，推动各类农村文化经营主体在市场竞争中发展壮大。力争到2010年，初步建成门类齐全，结构合理，供求均衡，政府调控与市场调节有机结合，统一、开放、竞争、有序的文化市场体系。
三是要树立正确的文化市场发展观。市场发展要有一定规模，市场繁荣也要有一定的经营单位数量作为基础。但并不是市场规模越大、数量越多，市场就越繁荣。市场发展到一定规模时，管理者应当充分重视并认真引导市场结构调整。门类齐全、城乡平衡、结构合理、运转健康、能够较好地满足不同层次消费需求的市场才是质量较好的市场。多年来的实践说明，经营单位过多、效益低下就会引发恶性竞争，导致市场秩序混乱，并造成社会资源、经济资源和行政资源的浪费。此外，文化市场的意识形态属性和有些项目的负面影响决定了文化经营必须坚持社会效益优先的原则。尤其是在网吧的发展上，不能盲目追求数量扩张，要充分考虑其特殊性，处理好数量与质量、经济效益与社会效益的关系。针对网吧市场的问题，去年省文化厅下发了《关于做好全省互联网上网服务营业场所总量和布局规划的指导意见》，要求各地统筹各种因素，制定本地网吧总量和布局规划，经过听证、公示，并经各市政府同意后报省文化厅批准实施。
（二）健全文化市场管理机制是文化市场法制建设的根本任务
1、当前文化市场存在的突出问题
这么多年来，尽管我们坚持不懈地强化管理，文化市场经营秩序有了很大改观，但是应当清醒地看到，文化市场中仍然存在一些不容忽视的问题。音像市场走私盗版依然严重，在很大程度上抑制了民族的原创精神，知识产权保护日益受到来自国内外的巨大压力；民营文艺表演团体的演出仍不够规范，淫移色情表演在农村乡镇、城乡结合部、歌舞娱乐场所时有发生；利用电子游戏机赌博问题在一些地区仍未绝迹；特别是网吧市场问题依然突出，接纳未成年人问题反复较大，黑网吧在一些地区还不同程度存在，由于一些复杂原因，遗留的极少数距离中小学校不足200米网吧的搬迁还没有彻底解决，擅自变更经营地址、非法倒卖网络文化经营许可证等成为网吧管理的新问题。解决这些问题的关键是要坚持市场整治，规范市场秩序，健全党委领导、政府管理、社会监督、行业自律，企业依法经营的文化市场管理机制。这是文化市场管理的长期任务，也是文化市场法制建设的根本任务。
2、坚持市场整治，解决热点问题
根据当前文化市场状况，整治仍是重要的管理手段之一。今年，网吧市场整治工作仍将是我们工作的重点。第一互联网作为一种信息技术，是人类进步的产物和标志，也是社会发展的动力，它不仅给认知领域带来巨大变化，也给生产力的发展注入了强劲的活力，为人类社会创造出巨大的产业价值。但是，互联网的双刃剑特征也十分明显。互联网信息来源复杂多端、良莠参杂，极易对人们产生误导，尤其是对缺乏辩别力和自制力的青少年更具诱惑性，而网络游戏则更容易使那些在学习和生活中遇到困难、受到挫折或者性格封闭、自控能力弱的孩子感染“网络成瘾症”而荒疏学业，甚至酿成恶果，危害社会。网吧是互联网最集中的终端经营场所，互联网的负面影响，特别是对未成年人的负面影响，往往在网吧集中反映出来。因此网吧管理是互联网文化管理的重要环节。第二，家庭是社会的细胞，离开了和谐家庭，和谐社会就无从谈起。我省未满18岁的未成年人有1500万人左右，他们的健康无疑是每个家庭最直接、最关切的利益之一，也是家庭和谐乃至社会和谐的重要标志。加强网吧和网络文化管理，创造有利于未成年人健康成长的良好环境，是构建和谐社会的必要条件，是社会和广大家长的殷切希望，是我们义不容辞的社会责任。第三，能不能管理好包括网吧在内的互联网文化，是新形势下科技进步对我们如何有效应对提出的新挑战，是我们在高科技领域如何巩固党的执政地位，为国家长治久安提供安全保障必须回答和解决的新课题。在网吧管理中，文化部门的主要任务是查处网吧违规接待未成年人和超时经营等违规问题。通过三年多的管理实践，我们认为，解决网吧接纳未成年人进入问题，从管理的角度讲，目前尚无灵丹妙药，唯有死看硬守，严管重罚。我们 将采取一系列措施，始终保持对网吧接纳未成年人等违法经营行为进行严厉打击的高压态势，严格依法行政，该罚款的坚决罚到位，该停业整顿的坚决停业整顿，该吊销许可证的坚决予以吊销。同时，积极配合工商部门取缔黑网吧，促使长期困挠网吧管理的黑网吧问题得到尽可能的解决。
以打击音像市场走私盗版为重点的文化市场知识产权保护工作是文化市场管理的重要任务。我省虽不是侵权音像制品的源头，但在一些主要城市仍深藏一批地下发行窝点。近年来虽然我省打击违法音像制品经营的力度不断加大，收缴违法音像制品的数量逐年上升，但刑事处罚的力度远远不够，至今我省尚没有一起按非法经营罪追究刑事责任的。 因此，各级文化部门将在大力收缴违法音像制品，对违法经营实施行政处罚的同时，努力实现行政执法和刑事司法相结合，对一些达到刑事犯罪标准的案件，坚决把制、批、销的盗版分子送上法庭，依法追究刑事责任。同时，采取多种方式，加强知识产权保护的法律宣传、工作宣传和典型案例宣传，显示我国政府有法必依、执法必严、违法必究的坚强决心和鲜明态度，为知识产权保护工作营造良好的舆论氛围，打牢坚实的群众基础。
3、完善各项措施，建立长效管理机制
一是要进一步完善领导监督机制。文化市场管理涉及多个部门，文化部门职权有限、手段有限、力量有限，不可能包打天下。因此文化市场管理必须紧紧依靠党委、人大、政府的领导和监督，坚持部门分工负责。要在扫黄打非领导小组和网吧治理协调小组的领导下，与公安、工商等部门建立经常性的联系机制，充分凝聚力量，齐抓共管，综合治理。
二是要进一步健全社会监督网络。建立一支汇聚社会各方面人士的文化市场义务监督队伍，不仅可以在一定程度上弥补管理力量的不足，更有利于增进社会各界了解、理解和支持文化市场管理工作。为此，我们将诚心诚意地把文化市场义务监督员队伍组织好、建设好，特别是要紧紧依靠各级人大代表、政协委员对文化市场工作的关心、支持和监督。省文化厅聘请百名人大代表、政协委员担任全省网吧义务监督员的聘任仪式将在今年网吧整治第三阶段动员会上举行。去年8月份，全省建立了12318文化市场电话举报平台，为管好、用好这一平台，省文化厅专门向各市发文提出要求。
三是进一步支持行业协会建设。市场经济条件下，成熟的行业背后必定有健全的行业组织。目前，全省已有文化市场行业协会约30个。当前关键是要加强协会工作，提升协会地位，扩大协会影响，切实发挥协会在自律、维权和促进行业发展中的作用。
四是要进一步运用先进管理手段。随着高科技文化经营项目的出现和市场管理的深化，简单粗放的、单靠人力监管的方式已不适应管理需要，运用先进的管理技术和手段是提高文化市场管理能力的重要措施。为了应对网吧管理，我省各地正在建立网吧技术监管系统，一些地方政府给予了一定的投入。我们的目标是：以省、市、县三级网吧监控系统为平台，建立全省文化市场动态监测网络和管理信息网络，实现文化市场管理基础数据电子化和网络化，同时加快省、市、县三级文化市场网站建设，通过技术手段提高管理水平和效能。
（三）完善立法是文化市场法制建设的重要基础
1、文化市场立法存在的不足
虽然我国文化市场管理的法规体系初步形成，文化立法的步伐在加快，但文化立法滞后于经济立法是一个不争的事实。当前，文化市场立法中的问题主要表现为：一是目前尚无文化市场综合大法，法规体系缺乏稳固的母法基础；二是立法工作前瞻性、预见性不够，某些法规内容难以适应文化市场的发展变化，缺乏稳定性；三是立法的科学论证不足，导致一些规定与管理实践脱节，难以实施；四是立法过程中过度强调立法依据，结合地方实际不够，创新不够；五是在涉及文化市场管理的某些重要问题上，法规的刚性不够，可操作性不强。
随着文化市场法制建设水平的提高，上述问题会引起高度重视，文化市场立法工作将不断完善。去年以来，国务院紧锣密鼓对有关法规的修订即是一个明显的信号。总体上说，修订后的《音像制品管理条例》、《营业性演出管理条例》和《娱乐场所管理条例》更符合改革开放的精神，更符合建立现代文化市场体系和科学的文化市场管理机制的要求，也更加注重了科学性和可操作性。
2、关于《安徽省文化市场管理条例》的修订
《安徽文化市场管理条例》（以下简称《条例》）自1998年1月1日施行以来，对加强我省文化市场管理工作，促进文化市场繁荣发展起到了极其重要的作用。但是，实施8年多来，文化市场发生了很大变化，行政审批制度的改革和政府行政职能调整，要求在文化市场管理工作的理念和规则上实现传统向现代的转变。同时，一些新的文化经营项目和服务的出现（如网吧和互联网文化单位），也需要通过立法加以规范。近年来，国家相继出台颁布、修订了有关行政法规，对文化市场管理作了很多新的相关规定，我省《条例》的一些内容与上述行政法规的有关规定不相一致。另外，近年来我省文化市管理工作取得了一些成功经验，需要总结上升为法规，文化市场的管理制度和职责，需要根据实际情况作出调整。所以，省人大常委会于2004年适时对《条例》进行修改，形成了修改草案，并将于本次常委会议进行第二次审议，这是十分必要的。
（1）《条例》修改的原则
一是维护法制统一。修改草案坚持与《宪法》、《行政许可法》以及其他行政法规相一致。保证法制统一。
二是体现地方特色和创新精神。《修改草案》在遵循国家法律、行政法规规定的基础上，针对黑网吧接入服务失控的问题，规定了对网吧接入服务的管理；针对我省音像市场上违法音像制品多来源于省外问题，规定了对音像制品经营链中运输、仓储的管理；针对农村文化市场监管薄弱的问题，规定了乡镇人民政府应当加强对本辖区内文化经营活动的监督检查的职责；针对行业组织在市场管理工作中作用的提升，规定了行业组织的建设和职责等。
（2）修改的总体思路
即坚持连续性、针对性与创新性。所谓连续性，是指凡《条例》中被实践证明行之有效的规定，均尽可能地保留，同时，依据新出台的有关法律、行政法规的内容加以充实完善；所谓针对性，是指主要针对这几年文化市场管理所存在的不足之处以及新的变化情况，进行修改完善；所谓创新性，是指将实践证明行之有效的好的做法与经验，通过立法途径加以总结、提升和规范。同时，一方面与上位法相衔接，另一方面在技术上尽量不与上位法相重复。
（3）修改的主要内容
一是调整了适用范围。1998年 1月1日起施行的《条例》，其适用范围包括文化市场传统意义上的10种文化经营活动。此次修改，将近年来新兴的互联网上网服务经营场所（“网吧”）提供上网服务、通过互联网从事文化产品经营活动吸收进去。同时，考虑到图书、报刊、电子出版物的经营、电影发行放映，国家允许的文物经营及其管理活动，另有相关的法律法规加以规范，不属于本条例的调整范畴。因此，《修改草案》明确规定上述活动不属于本条例的适用范围。
二是调整行政许可。根据《行政许可法》和近年来行政许可项目的清理，从简政放权，提高行政效能，转变政府职能出发，对不同文化经营单位的设立和文化经营活动的行政许可、初审和备案作了调整。凡国务院行政法规和部门规章没有提出许可规定的，均改为备案，如美术品经营、文化艺术培训和文化经纪活动。
三是调整了层级管理职能。打破了分级管理体制，根据国务院行政法规和管理重心下移的精神，将文化市场有关项目的审批、监督和处罚职能进一步调整到县级文化市场管理部门。
四是进一步明确法律责任。在法律责任部分作了如下设计：一是违反本条例的行为，法律、行政法规已作出行政处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是法律、行政法规没有作出相关处罚规定的，按照立法的规定，根据地方性法规设定的权限，从我省实际出发，均明确设定了相应的法律责任。
五是修改与上位法不一致的内容（略）。
我们相信，修订后的《安徽省文化市场管理条例》将使我省文化市场的法规体系更加趋于完善，将为加强文化市场管理，促进文化市场的繁荣发展，奠定更加坚实的法制基础。
（四）加强文化市场执法队伍建设是文化市场法制建设的重要保证
1、我省文化市场执法机构的编制和经费情况
文化市场执法机构不健全、人员编制不足、监管经费缺乏，是长期以来制约文化市场工作的瓶颈问题，直接影响文化市场的管理效能，阻碍文化市场的法制建设步伐。
截至2005年底，我省尚有46个县（市、区）没有文化市场执法队伍。全省1387名文管执法人员中仅943人是行政事业编制，其余444人均为自收自支编制或临时借调人员，占总人数的47%。这种状况显然不适应文化市场管理需要。经费状况更是堪忧。2005年，全省文化市场财政拨款1185万元，人年均约0.85万元（连人员工资都不够）。
随着文化市场管理体制改革的深入，管理重心正在逐步下移，县级文化部门将承担更多的行政审批和监管任务，压力越来越大。新修订的《营业性演出管理条例》和《娱乐场所管理条例》已将文化市场的大部分行政审批和监管职能下放到县级文化部门，即将修订颁布的《互联网上网服务营业场管理条例》也将遵循这样的职责分工原则。而目前县级文化市场执法队伍的不健全、监管经费的缺乏，与所承担的职责很不适应。面对二三百家文化经营单位，很多县文管办只有一两个人，许多地方的文化市场执法人员全部是自收自支编制，力量薄弱、经费短缺与管理任务繁重之间的矛盾，以及执法主体不合法等问题，已经成为制约文化市场管理的瓶颈，尤其是这种状况很容易导致行政执法行为以经济利益为出发点，不仅会影响行政执法工作的正常进行，也不利于保障执法的公正和队伍的廉洁。
2、关于加强队伍建设的建议
鉴于县级文化市场行政执法队伍建设严重不适应的实际，鉴于农村文化市场监管薄弱的状况，根据管理重心下移的职责调整，当前，特别要重视加强县级文化市场执法队伍的建设。在党的建设社会主义新农村的战略部署下，农村文化建设倍受中央领导重视，农村文化市场工作是文化工作的重要组成部分。中办国办《关于进一步加强农村文化建设的意见》明确指出“加强和充实县级文化市场行政执法队伍，充分发挥乡镇综合文化站监管作用，健全农村文化市场管理体系，加强执法力量，加大监管力度，提高执法水平”。为此，应尽快切实解决我省县级文化市场管理执法队伍编制和经费问题。建议县级文化市场行政执法队伍编制应不少于10人，编制性质应为全额事业编制，参照公务员管理。要将文化市场执法的人员经费和业务经费纳入财政预算，并逐步改善办公条件，配备交通和通讯工具，创造必要的执法条件。努力建设一支行为规范、监督有效、保障有力的文化市场执法队伍。
当然，加强文化市场执法队伍建设还包括加强队伍的思想作风建设和业务能力建设。管理队伍政治素质和思想作风直接关系到执法成效、关乎政府形象，我们应当予以高度重视。要加强队伍的思想作风建设和反腐倡廉教育，确保我们这支队伍是一支思想端正、作风优良、廉洁高效的为广大群众所信赖的队伍。同时，文化市场的动态性、复杂性、以及越来越高的依法行政要求，决定了文化市场管理要有一支政策水平高、业务能力强的执法队伍。多年来，省文化厅一直坚持队伍培训工作，使执法人员掌握新法规、新知识、新技能，不断提高业务水平，并注意招选具有现代管理素质和技能的专业人才，优化队伍结构，提升队伍的业务水平。
3、关于文化市场综合执法改革
为了深化文化体制改革，促进政府职能转变，加强依法行政，加快文化事业和文化产业发展，中共中央、国务院下发的《关于深化文化体制改革的若干意见》明确提出“整合现有文化、广播、影视、新闻出版等有关行政执法队伍，组建文化市场综合执法机构，在公安、工商等部门配合下，实行统一执法”。中央有关领导同志在最近召开的全国文化体制改革工作会议上对此又作了相关要求。
实行文化市场综合执法是管理体制改革的创新之举，是文化市场发展的必由之路，有利于解决管理中的一些根本问题，健全管理机制，提高管理效能。芜湖市作为我省文化体制改革试点市之一，已合并文、广、新3家，组建了芜湖市文化委员会，并成立了有10个全额事业编制的文化市场综合执法队。我们期盼，我省各地文化市场综合执法改革能顺利进行，借综合执法改革之机，加强和充实文化市场行政执法队伍编制；借综合执法改革之机，进一步增强队伍整体素质，提高管理水平；借综合执法改革之机，健全文化市场管理机制，改善宏观调控；借综合执法改革之机，促进全省文化市场进一步健康、繁荣、有序发展。
贯彻实施突发公共卫生事件应急条例
维护人民群众的身体健康和生命安全
省卫生厅厅长 高开焰
主任、副主任、秘书长、各位委员：
首先非常感谢省人大常委会对卫生工作特别是突发公共卫生事件应急处理，保障人民群众身体健康和生命安全高度重视与关心。根据省人大常委会法制工作委员会的安排，现就《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称“条例”）的有关情况进行报告，今天的报告分成四个部分，分别为：《条例》制定的背景和意义、《条例》的主要内容、贯彻落实《条例》，我省突发公共卫生事件应急处理工作情况和《条例》实施中应该把握的主要问题。
一、《条例》制定的背景和意义
1、《条例》制定的背景
（1）防治非典疫情的迫切需要
2003年突如其来的非典疫情是一个典型的突发公共卫生事件。这场疫情严重威胁了广大人民群众的身体健康和生命安全，对我国经济发展、社会稳定也产生重大影响。面对严峻疫情，党中央、国务院高度重视，沉着应对，本着对人民群众身体健康和生命安全高度负责的精神，采取了一系列果断、有效的措施。2003年4月14日，国务院第四次常务会议作出了制定《突发公共卫生事件应急条例》的决定，把突发公共卫生事件应急处理纳入法制化管理轨道。随后，卫生部、国务院法制办组成起草工作组，在国务院领导及有关部门的大力支持下，完成了提交国务院常务会议审议的条例草案。2003年5月7日，国务院第七次常务会议审议通过了该条例。5月9日，温家宝总理签署了国务院第376号令公布施行。《条例》的实施，充分体现了党中央、国务院依法管理非典型肺炎防治工作的信心和决心，也顺应了全社会要求建立突发公共卫生事件应急处理机制的迫切愿望。
（2）我国进入突发公共事件高危期
我国正处在突发公共事件的高发时期。在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。
从自然的角度分析，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2亿左右，占全国人口的1/7以上，自然灾害在中国有着较强的社会性。随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。
从社会的角度分析，我们正处在全球经济一体化、世界经济社会快速发展的时代，处在国内经济转轨、社会转型的关键时期，这一时期既是加快发展的黄金期，同时又是矛盾凸显期。
另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是一个个定时炸弹。
（3） 传染病仍是危害人类的重要因素
传染病一直威胁着全人类，虽然20世纪中期，由于抗生素的发展、疫苗的研制成功、社会文明的推进和物质生活水平的提高，人类逐渐在与传染病的斗争中占据上风，使传染病不再是威胁人类健康的最大“杀手”，我们说，取得了第一次卫生革命的胜利。但进入21世纪，由于生态环境的不断恶化、人口的迅速增长与流动、人们的不良生活方式、毒品的泛滥与滥捕乱杀野生动物等原因，使病原微生物进一步由野生、家饲动物向人类转移，促使SARA、艾滋病等新传染病发生。全球经济一体化和发达的交通，又使新发传染病得以广泛而迅速地传播和扩散。与此同时，结核、白喉、鼠疫、登革热等某些原有的传染病或已基本控制的传染病，在不同的国家或地区又死灰复燃并有抬头趋势。自2003年开始，我国血吸虫病疫情出现反复，新发疫区不断增加。我国肺结核的发病率居世界第二位，每年约有13万人死于结核病，在我国，肺结核的发现率只有39％，大大低于WHO规定的70％的目标。在这些老的传染病重新抬头并有蔓延之势的同时，新发传染病层出不穷、威胁增大。全球新发的30余种传染病已有半数在我国出现，特别是2003年突发的SARS和2004年暴发的禽流感疫情，引起了全社会的广泛关注，暴露了我国公共卫生管理体系建设和处理突发公共卫生事件能力方面存在的诸多缺陷，为我国传染病防治工作敲响了警钟。
（4）突发公共卫生事件逐年上升趋势
2005年我国共报告突发公共卫生事件1669起，比2004年同期上升0.49%,病例数上升3.53%,死亡人数上升88.13%。成因复杂化与多样化，事件以传染病和食物中毒事件为主，其占事件总数的86%。非典仍是关注焦点，人感染高致病性禽流感首次在大陆出现，防控将是长期的任务，人感染猪链球菌在局部地区暴发流行。学校为发生突发事件最多的场所，其中以乡小学和乡中学最为明显。据有关资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，共计达6500亿元，约相当于当年我国GDP的6％。因突发公共事件造成的间接损失也同样不可忽视。比如事故灾害发生后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也会受到巨大冲击。
2、《条例》制定的意义
《条例》在抗击非典关键时期出台，为严格依法防治非典工作提供了更具有可操作性的法律依据，使政府及其各有关部门的职责有了明确的规定，有利于调动全社会一切力量，充分发挥社区和群众的积极性。特别是对于当时只有散发或者未发生非典病例的地区，作好预防和预警准备提供法律依据和工作思路。使得全国防治非典的工作有序地进行，彻底切断疫病传播和扩散的途径，有效控制疫情蔓延，保持正常的生产、生活秩序。条例的出台，标志着我国将突发公共卫生事件应急处理工作纳入了法制化的轨道，将促使我国突发事件应急处理机制的建立和完善，为及时、有效地处理突发事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的法律制度。
《条例》的实施为建立突发公共卫生事件应急处理体系提供重要法律保障，并在非典型肺炎防治工作中发挥了重要指导作用。《条例》根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，总结了非典型肺炎防治工作中的经验教训，借鉴了国际一些好的做法，重点解决了突发公共卫生应急处理工作中存在的信息不准确、反应不及时、应急准备不足等问题，确定了应急处理指挥体制、制定应急预案及其启动程序、疫情的监测和预警制度、疫情报告、通报和发布制度，以及人员隔离、群体防护等应急处理具体措施，以保证突发公共卫生事件应急处理工作有力、有效、有序地进行。对应急处理经费和生活困难者的医疗救助也作了明确规定。《条例》的实施对建立和完善突发公共卫生事件应急处理体系，有效应对当时和今后可能发生的突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序发挥了重要的作用。
二、《条例》的主要内容
《条例》共6章54条，包括总则、预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、法律责任、附则。现将有关主要内容阐述如下：
1、第一章总则共９条，分别为：
第1条立法的目的(为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序)；
第2条突发公共卫生事件调整的范围（突然发生，造成或者可能造成社会公众健康损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。今年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》把“动物疫情”也列入了突发公共卫生事件范围）；
第3条全国突发事件应急指挥部的设立、组成及其职责和卫生部等有关部门职责的规定(全国突发公共事件应急指挥部由国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥)；
第4条省级突发事件应急处理指挥部的设立及其职责，以及县级以上地方人民政府卫生行政部门和其他有关部门职责的规定（省级突发事件应急处理指挥部由省人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作，卫生行政部门负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作，除卫生部门外，其他部门按照各自的职责做好工作）；
第5条突发事件应急工作应当遵循的方针和原则的规定（方针：预防为主、常备不懈；原则：统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作）；
第6条各级政府在平时应当建立应急储备的规定（明确了突发事件应急储备的责任人、储备内容和储备经费）；
第7条开展有关突发事件国际交流与合作基本政策的规定（全世界的科研机构和科研人员共同努力，消除事件隐患，降低其造成的损失，为全人类造福）；
第8条国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门建立突发事件防范和应急处理责任制的规定（建立应急处理责任制就是要明确责任，只有明确责任才能做到互相配合，形成合力，保证每一项具体工作正常开展）；
第9条对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员和作出贡献的人员以及致病、致残、死亡人员进行表彰、补助和抚恤政策的规定（在预防和控制以及医疗救护中，医疗卫生人员都将成为主力军，对这一部分人员进行补偿既体现政府的关心和爱护，又有利于他们开展工作；对作出贡献的人给予表彰和奖励，有利于树立“国难当头、匹夫有责”、“一方有难、八方支援”的良好情操和崇高的道德风尚，真正树立起团结一致、万众一心、众志成城的精神气概；对因公致病、致残、死亡人员进行表彰、补助和抚恤政策既是对他们工作中身体所受伤害的补偿，也是对他们工作的肯定）。
2、第二章预防与应急准备共9条，分别为：
第10条关于制定突发事件应急预案的规定；
第11条关于突发事件应急预案内容的规定；
第12条关于修改、补充突发事件应急预案的规定；（10、11、12条为应急预案的条款，突发事件应急预案是经一定程序制定的处置突发事件的事先方案，《条例》规定了卫生部和省政府要求制定的预案及其预案内容。目前国务院已经制定印发了《国家突发公共事件总体应急预案》，由卫生部牵头起草，国务院印发的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》也已颁布实施，省政府于2005年7月12日印发了《安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案(试行)》，2005年8月由省卫生厅牵头起草、省政府印发的《安徽省突发公共卫生事件应急预案》和《安徽省突发公共事件医疗卫生救援应急预案》也正式颁布实施，并将逐步形成“横向到边、纵向到底”的预案体系，现在公布实行的预案既是贯彻执行《条例》，也是对《条例》的要求进一步明确与细化）；
第13条关于做好日常工作，防范突发事件和开展突发事件应急知识教育的规定(“天有不测风云、人有旦夕祸福”突发事件的日常工作做的好不好对于突发事件处理的效果大不一样；应对突发事件，公众参与是基础，对公众进行突发事件的专门教育，增强群众的认识，提高群众心理承受能力和自我防范意识，可以真正做到群防群治，从而增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力)；
第14条关于政府及卫生行政部门建立和完善事件预防控制体系职责的规定（由于突发事件的突然性及难以预见性，只有建立一个完善的预防控制体系，才能及时发现突发事件，准确判断事件的类别和危害程度，为有效处置奠定良好的基础，保证处理工作的顺利开展）；
第15条关于对突发事件监测与预警工作的规定（进行日常监测和及时预警可以使人们及时发现突发事件产生的苗头及其发展趋势，可以在突发事件来临时为人们赢得一定的时机）；
第16条关于建立应急储备制定的规定（建立应急储备目的是使我们在突发事件来临时，有充分的物资储备，以便应对各种紧急情况）；
第17条关于急救医疗网络建设和传染病专科医院要求的规定（建立一支反应迅速、专业化强、能应对复杂局面的急救医疗队伍，提高救治能力对于突发事件的处理十分重要）；
第18条关于卫生行政主管部门开展突发事件应急处理培训和演练的规定（通过应急处理培训和演练，提高本领，才能在关键时刻冲得上去、打得赢）。
3、第三章报告与信息发布共7条，分别为：
第19条关于建立突发事件应急报告制度，以及突发事件应急报告内容的规定；
第20条关于突发事件责任报告人、报告程序和报告时限的规定；
第21条关于保证突发事件报告的真实、及时和准确的规定；
第22条关于对报告的突发事件进行核实、确证的规定；
第23条关于突发事件通报的规定；
第24条关于除政府以外的人员或者单位报告突发事件、举报政府及其有关部门在突发事件应急处理方面失职、渎职的规定；
第25条关于突发事件信息发布制度的规定（这一章突发事件应急报告与信息发布十分重要，新修订的《传染病防治法》和突发事件应急预案对报告人、程序和时限的要求更加科学、明确，更具操作性。明确执行职务的医护人员和检疫人员、疾病预防控制人员、乡村医生、个体开业医生均为责任疫情报告人。有关单位发现突发公共卫生事件时，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告。各级各类医疗卫生机构和疾病预防控制机构均为责任报告单位，依照有关法规对责任疫情报告人工作进行监督管理，接到报告的卫生行政部门应当在２小时内向本级人民政府报告，并同时通过突发公共卫生事件信息报告管理系统向卫生部报告）。
4、第四章应急处理共19条，分别为：
第26条关于突发事件应急预案什么时候启动和由谁提出启动建议的规定（新发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级，分别由国家、省、市、县负责处理，四级中明确了具体的内容，达到哪级就由哪个部门启动）；
第27条关于突发事件应急预案启动权限和程序的规定（应急预案启动后，根据预案的要求启动相关程序，开展工作）；
第28条关于突发事件应急处理指挥机构履行督察和指导职责的规定（为保证指挥机构的统一指挥，规定了国家和省级应急处理指挥部有权对处理工作进行督察和指导）；
第29条关于突发事件应急处理专业技术机构的指定及其所承担职责的规定（省级以上卫生行政部门或者其他有关部门有权指定本行政区域的专业机构负责专门的技术处理工作，工作的职责包括突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价等工作）；
第30条关于对新发现的突发传染病要及时宣布为法定传染病及其权限的规定（卫生部根据新发传染病的危害程度、流行强度，依据《传染病防治法》的规定，甲类传染病病种的增加或者减少，由国务院决定，乙类和丙类传染病病种的增加或者减少，由卫生部决定）；
第31条关于应急预案启动前后政府有关部门的职责，以及开展突发事件科学研究的规定（突发事件发生后，集中力量开展科学研究工作非常重要，也是依靠科学、加强合作应急工作原则的体现）；
第32条关于突发事件应急处理工作有关物资保障和运输部门职责的规定（突发事件发生后，有关部门要保证应急指挥部调度的应急处理物资的迅速生产和供应）；
第33条关于突发事件应急处理指挥部的紧急调集权和紧急控制措施的规定（应急指挥部根据突发事件应急处理的需要，可以调集人员、储备的物资、交通工具和相关设施、设备，并有权依法对传染病疫区实施封锁）；
第34条关于应急指挥部对于食物、水源的控制措施权以及卫生行政主管部门现场控制措施等职责的规定（对突发事件可能出现食物、水源被病原体以及其他物资污染的情况，指挥部可以采取紧急控制措施，县以上卫生行政部门负有现场控制的职责）；
第35条关于工作人员参加突发事件应急处理工作时的条件要求的规定（对于参加应急处理的人员要按照要求保护好自己，有效保持战斗力，才能保障应急处理工作的顺利）；
第36条关于专业技术机构权利义务和相对人义务的规定（进行技术认定的专业技术机构必须是经国家有关部门指定的机构，不是任何专业机构都有权进行突发事件处理的，专业技术机构进入突发事件现场的主要目的是通过技术手段分析事故的原因，为事件的处理提供技术依据）；
第37条关于要求卫生部组织力量对新发现的传染病、不明原因的群体性疾病等突发事件制定相关技术标准、规范和控制措施的规定（卫生部作为国务院主管卫生方面的组成部门，其主要职责之一就是制定技术标准和规范）；
第38条关于为了控制传染病、防止传染病通过交通工具扩散蔓延，采取交通控制措施和实施交通卫生检疫的规定（传染病具有传播扩散的特征，可由一个地区经过交通工具、乘坐交通工具的人员、运输的物资等途径发生传染病的相互传入、传出。因此，防止经交通传播传染病具有重要意义）；
第39条关于医疗机构在突发事件发生时救治病人、采取控制措施的规定（突发事件发生时，受损害的最重要主体是人，所以救治病人是减轻事故损失的头等大事，也是医疗卫生机构义不容辞的责任；在传染病流行时，医疗机构内交叉感染是造成传染病传播的重要途径，必须严格执行各项管理制度、操作规程；对传染病密切接触者进行医学观察是切断传播途径的重要环节之一，防止已处于潜伏期的人成为传播疾病的传染源）；
第40条关于动员社会力量防治传染病的规定（传染病是一种群体性的疾病，对传染病的控制必须通过多种方式的群防群治，才能有效地控制其传播流行）；
第41条关于县以上地方人民政府对疾病流行区域流动人口采取措施的规定（流行区域内流动人口是指在传染病暴发和流行地区中现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商、就学等活动的人员）；
第42条关于有关部门、医疗卫生机构对传染病及时采取“四早”措施的规定（早发现、早报告、早隔离、早治疗的“四早”原则是防治传染病的有效经验，具有科学的理论基础，是控制传染病的关键）；
第43条关于保障因突发事件致病、致残人员救治的规定（因突发事件致病、致残的人员是突发事件的受害者，保证他们得到及时、有效的救治，体现了人民政府对人们的高度负责，体现了实行人道主义的要求，也是避免社会出现恐慌情绪的关键）；
第44条关于接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者进行配合的规定（对病人、疑似病人和传染病病人密切接触者进行隔离治疗是切断病原与易感者之间的联系，切断传染源，保护健康人群的一项措施；隔离治疗和医学观察不是隔绝，社会不应歧视被隔离者，对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，如未经医疗卫生机构许可，离开指定医学观察地点，不听劝阻的，公安部门可以协助采取强制措施，违反规定引起传染病传播严重危险的，应当承担刑事责任）。
5、第五章法律责任共8条
法律责任是指行为人对其违法行为所承担的法律后果，法律责任构成要件一般有五个：主体、过错、违法行为、损害事实和因果关系；法律责任主要分为民事责任、行政责任和刑事责任三类。《条例》主要调整在预防、控制、消除突发事件危害过程中产生的社会关系，这种关系主要是行政法律关系，因此，《条例》规定的法律责任主要是行政法律责任。行政法律责任与行政违法行为密不可分，行政违法行为是因，行政法律责任是果。《条例》的一个重要特点是，给地方各级人民政府以及各级人民政府的相关部门规定了较多的法律义务。分别为：
第45条关于县以上人民政府及其卫生行政主管部门不履行规定承担法律责任的规定（对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的违法行为，政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人承担降级或撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重后果的，政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人承担开除的行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任）；
第46条关于有关部门未完成应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资生产、供应、运输和储备的法定义务承担的法律责任（政府主要领导人和政府部门主要负责人承担降级或撤职的行政处分）；
第47条关于县以上人民政府及其有关部门阻碍、干涉上级人民政府有关部门的调查所承担的法律责任（法律责任有两种，一是行政法律责任，政府主要领导人和政府部门主要负责人承担降级或撤职的行政处分；二是刑事法律责任，依据刑法执行）；
第48条关于县以上人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的法律责任的规定（卫生行政主管部门和其他有关部门主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的处分，构成犯罪的依法承担刑事责任）；
第49条关于县以上人民政府有关部门不作为承担的法律责任（由本级政府或上级政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告，对有关部门主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的依法开除；构成犯罪的承担刑事责任）；
第50条关于医疗卫生机构在突发事件预防与处理过程中存在的违反行为应当承担法律责任的规定（本条实行的是双罚制，不仅对违法的医疗机构给予行政处罚，同时对机构的主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人依法给予降级或者撤职的处分）；
第51条关于有关单位和个人在突发事件应急处理工作中违反有关义务应当承担的法律责任（有关单位和个人的外延很大，凡是在突发事件应急处理工作中应当履行条例规定有关义务的单位和个人，都属于约束对象）；
第52条关于在突发事件期间，扰乱社会秩序、市场秩序的违法行为给予制裁的规定（由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚，构成犯罪的追究刑事责任）。
6、第六章附则共2条，分别为：
第53条关于中国人民解放军、武警部队医疗卫生机构参与突发事件应急处理的规定（考虑到军队医疗卫生机构担负的任务、人员资格条件、编制体制、管理方法等方面不同于地方的一般医疗卫生机构，因此，在具体要求上，应当与地方一般医疗机构有所区别，在适用本条例的同时，也应当同时适用军队的有关规定）；
第54条关于条例发生法律效力的规定（本条例自公布之日起施行）。
整个条例以保障公众身体健康和生命安全为主线，在预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理和法律责任等方面作了详细规定。
三、贯彻落实《条例》，我省突发公共卫生事件应急处理工作情况
国务院公布了《突发公共卫生事件应急条例》后，我省立即启动并快速完成了配套规定《安徽省突发公共卫生事件应急办法》（以下简称《办法》）的起草、征求意见、修改、协调、论证、送审等一系列工作，最终形成了《办法》草案。2003年6月5日，省政府第六次常务会议讨论并通过了《办法》。同日，王金山省长签发省政府第157号令予以公布。《办法》是在依据国务院《条例》的基础上，结合安徽工作的实际，适当增加了新的内容，体现安徽的特色，既是安徽省贯彻实施《条例》的配套法规，也是我省实施突发公共卫生事件应急处理工作的依据，《办法》共6章30条。《办法》的颁布，使我省应急处理工作进一步走上规范化、制度化和法制化的轨道。省卫生厅始终把贯彻落实《条例》和《办法》贯穿于日常的各项卫生工作中，2003年以来，先后通过建立健全突发公共卫生应急机制、疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生监督执法体系建设，有力地提高我省应对突发公共卫生事件应对能力，主要表现在：
1、突发公共卫生事件应急体系基本建立
按照省委、省政府部署，全省初步形成了卫生应急管理体系，2004年，省卫生厅成立了卫生应急处理办公室，负责突发公共卫生事件应对准备和应急处理等方面的组织协调工作，随后，合肥、马鞍山、淮北等市卫生行政部门也相继成立了卫生应急办公室或明确了卫生应急日常办事机构；省疾病预防控制中心成立了卫生应急处置部门。由政府领导、统一指挥、属地管理、分级负责、分类处理、部门协调的突发公共卫生事件应急指挥体系和应急组织管理网络基本形成。
2、突发公共卫生事件应急预案体系已经形成
《条例》要求制定应急预案，两年多来，省政府组织制定了省政府安徽省突发公共事件总体应急预案、专项预案和部门预案，2005年，省政府印发了《安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案(试行)》、《安徽省突发公共卫生事件应急预案》和《安徽省突发公共事件医疗卫生救援应急预案》,省卫生厅还针对突出的公共卫生问题制定和修订了《安徽省卫生厅救灾防病预案》和《安徽省卫生厅肠道传染病疫情控制预案》等多个部门预案，正在形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。
3、公共卫生事件监测预警能力得到了明显加强
2003年非典以后，按照国家的统一要求，先后在1700多个乡镇卫生院，200多个县及县以上医疗机构建立了公共卫生信息系统计算机工作站，到去年上半年,全省100％的县以上医疗卫生单位和94％的乡镇卫生院实现了法定传染病和突发公共卫生事件网络直报，远远高于全国66％的乡镇卫生院和93%的县级以上医疗机构网络直报平均水平。同时网络报告质量也明显提高；省疾控中心还建立了传染病和突发公共卫生事件旬报、月报和年报制度，加强了动态监测和全省传染病和突发公共卫生事件的发生和发展趋势分析，及时进行预测预警，为突发公共卫生事件的早发现、早报告、早处理，将损失减少到最低水平奠定了良好基础。
4、相关部门的应急协调机制初步建立
卫生厅重视加强部门间信息的沟通和工作的配合，先后与省发展改革委建立了应急物资生产和储备制度；财政厅建立了应急经费保障机制；与质检、民航、铁路、交通等部门建立了预防控制传染病境外传入和交通工具传播的密切配合协调机制等等。各级政府有关部门也建立了突发事件防范和应急处理责任制。遇到突发公共卫生事件时，根据政府的部署和应急预案的要求，快速反应，切实履行各自的职责，保证突发公共卫生事件应急处理工作的有序进行。
5、有效处理了各类突发公共卫生事件
2003年，在省委、省政府的坚强领导下，我省战胜了突如其来的非典疫情袭击，实现了无死亡病例、无二代病人、无医务人员感染的成绩，得到了世界卫生组织的称赞；2004年，我省再次及时有效扑灭了输入性的非典疫情，使输入性非典病例在我省没有形成传播；同时，在2003年和2004年我们还战胜了特大洪涝灾害，取得了救灾防病的胜利，有效组织了芦岭矿难医疗卫生救援和多起重大交通事故等医疗卫生救援。2005年，我们先后有效处理了流脑疫情、泗县疫苗心因性反应、阜阳毒鼠强中毒、繁昌食物中毒、宿松感染性腹泻疫情等多起疫情和突发事件的处理，2005年下半年以来，我省人禽流感防控的监测和处理工作得到卫生部在全国的通报表彰，特别是今年颍上县人禽流感病例的成功救治极大地鼓舞了全省人民战胜人禽流感的信心，也得到了省委、省人大、省政府领导的高度赞扬。2003年以来，我们有效处置了230多起重大疫情、中毒事件及重大医疗救援等突发事件，这些突发公共卫生事件的有效处理为维护稳定，保护人民群众健康，建设平安安徽做出了应有的贡献。
四、《条例》实施中应该把握的主要问题
通过对《条例》、《办法》等突发公共卫生事件相关法律法规的学习贯彻，以及经过非典、人禽流感等重大突发公共卫生事件的经验教训总结，我们认为，在突发事件的处理中，必须把握住“防范得严、发现得早、控制得住、处置得好”这四项原则。
1、防范得严：建立完善突发公共卫生体系及应急处理机制，常备不懈地做好卫生应急处理工作。
（1）公共卫生体系是基础。公共卫生体系包括疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生监督执法体系,其中疾病预防控制体系包括建立突发公共卫生事件监测、预警与报告网络，指导和参与传染病疫情和突发公共卫生事件调查处理等；医疗救治体系包括传染病院（病区）和急救中心建设，以提高医疗救治和应急救治能力，预防和控制重大传染性疾病，应对各类突发公共卫生事件；卫生监督执法体系是加强卫生监督执法工作的基础，是疾病预防控制体系和医疗救治体系健康运行的保障,三大体系的建设是做好突发事件的预防控制的基础与保证。
（2）应急机制是前提。建立完善突发公共卫生应急机制是做好突发事件的前提，应急机制建设既包括卫生应急日常管理机构建设，又包括卫生应急相关的各类应急预案和多部门协调机制的建立，通过应急机制的建立，可以实行政府统一领导指挥，部门配合协调，功能完备齐全，运转快速高效的应急机制。
（3）常备不懈做好准备。突发事件的防范必须坚持时时抓，要做好物资、设备、设施、经费、技术与人才等各个方面的准备，只有常备不懈地做好准备，才能做到“招之即来、来之能战、战之能胜”,减少突发事件对社会造成的损害。
2、发现得早：第一时间发现并启动相应预案。
（1）第一时间发现与报告。第一时间发现与报告是把事件造成的影响降低到最小限度的关键，通过建立突发公共卫生事件日常监测、预警与报告网络体系，可以及时发现突发事件发生的苗头，对早期控制事件和疫情极其重要。同时，要树立卫生应急报告意识，根据卫生应急报告的内容要求，按照规定的程序和时限报告。
（2）作出相应应急反应。对突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系提供的相关信息进行核实分析，本着就地、就近的原则对事件或疫情进行先期处置，以避免事件或疫情的扩大。
（3）启动相关的预案。根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，按照预案的分级标准，启动相关预案或预案的相关工作程序，在启动预案时要坚持适度的原则，按照预案的分级标准，坚持启动能使事件或疫情得到有效控制的相应级别，既不要造成资源浪费又要能保证事件或疫情得到有效控制。
3、控制得住：依法、科学处理，实施群防群控。
（1）依法控制。突发公共卫生事件的法律法规和相关预案很多，比如在处理突发事件时，要按照《条例》和预案的要求处理好事件，在处理传染病时，要按照传染病防治法的要求，控制传染源，增强依法处理的意识，履行法律赋予的职责。
（2）科学防治。突发事件的处理是科学性很强的工作，在防治工作中，通过对事件或疫情形势作出科学地判断、进行科学合理地鉴别诊断和采取科学地、有针对性地控制措施，是确保事件或疫情得到有效控制的核心环节。
（3）群防群控。突发事件或重大疫情往往涉及面大，居民个人都要积极参与防控工作，在采取的措施中，要做好农村、社区、学校、机场、车站、码头、企事业单位等重点人群和重点单位的防控工作，广泛动员全社会参与，实行群防群控，把事件或疫情控制在最小范围。
4、处置得好：牢牢掌握事件处置权，把事件控制在最小范围。
（1）及时准确公布事件。及时、准确、全面地发布突发事件信息是有效控制突发事件的一项积极主动措施。它有利于缓解社会的紧张，消除公众的恐惧，有利于发挥信息主渠道的作用，减轻谣传的影响，稳定人心。
（2）提高救治能力。加强医疗救治能力和水平建设，培训提高一批业务精湛、作风过硬、医德医风良好的医疗救治队伍，对于提高治愈率，降低病死率十分重要，也是事件或疫情可防、可控、可治的重要组成部分，病人的救治成功可以树立人们战胜突发事件或疫情的信心和勇气。
（3）正确舆论导向。以实事求是、科学的态度发布突发事件的信息，是政府对社会、对公众负责任的体现。正确的舆论导向在事件的宣传中，必须坚持有利于事件的处理，有利于社会稳定，有利于动员社会各部门和各方面力量协同行动，动员群众参与控制工作，否则容易造成公众的恐慌情绪，影响事件的处理工作。在突发事件宣传中必须严格按照有关法律法规的要求进行，例如，传染病防治法中规定，在传染病暴发流行时，只有卫生部或经卫生部授权的省卫生厅才有权发布相关信息，因此必须规范新闻宣传，避免媒体炒作。
总之，通过把握“防范得严、发现得早、控制得住、处置得好”的原则，可以实现把突发事件控制在最小范围，把震荡控制在最小程度，把损失降低到最低水平的目标，为经济社会发展提供重要保障。当然无论是《条例》、《办法》，还是预案及相关的法律法规，我们都要有居安思危、预防为主的意识，自觉执行相关法律法规，做到依法防控各类突发事件，不断提高政府应对危机的能力和水平，才能使我们的生活更加和谐美好。
长期以来，我厅和全省卫生工作始终得到省人大常委会和各级人大常委会的关心和支持，你们对卫生工作提出了许多好的意见和建议，特别是省人大常委会对我省卫生立法、实施卫生法律监督等方面做了大量卓有成效的工作，为我们更好履行卫生职能，进一步树立依法行政，促进卫生事业的改革与发展起到积极作用，借此机会向各位表示衷心的感谢。
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