浅析如何发挥基层地方人大代表作用
陈小田
人大代表是人民代表大会的主体，是各级国家权力机关的组成人员。基层地方人大代表在推动法律、法规在本区域的贯彻实施，促进基层民主政治建设和加强基层党委、政府与广大群众的沟通方面，起着不可替代的作用。
改革开放30年来，随着基层民主法制日趋完善，各地人大工作有了很大进步，作为人大工作基础的代表工作也取得了较大的成绩。就我县而言，人大代表的整体素质逐步提高，履职能力普遍增强，代表作用的发挥有了长足进步。绝大多数代表能够认真履行代表的职责，在各条战线上发挥桥梁纽带和模范带头作用，促进了本地区物质文明、政治文明、精神文明、生态文明建设的快速发展。但是，在实际工作中人大代表作用的发挥，仍存在职责不清、素质不高、机制不活、保障不力等问题。随着形势的发展和法治进程的加快，基层地方国家权力机关的地位和作用日益突显。作为国家权力机关主体的人大代表的作用如何进一步发挥，积极性如何进一步调动，潜力如何进一步挖掘,尚需进行探讨，就此本人结合工作实际，谈点粗浅的看法：
转变观念 深化履职意识
我国人民代表大会制度自1954年确立以来，经历了一个由初始、曲折到不断发展和不断完善的过程。党的十一届三中全会以前，地方人民代表大会主要工作特点表现为“议行合一”；“文化大革命”十年内乱期间，国家宪法和社会主义民主与法制遭受践踏，人民代表大会制度遭到严重破坏；党的十一届三中全会结束动乱，人民代表大会制度才逐步步入制度化轨道，并不断得到巩固和完善，在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用。
作为人民代表大会的主体——人大代表，紧跟时代的步伐，代表素质不断提高，充分展现出时代的风采。但同时我们也不可忽视代表素质方面存在的一些不和谐的音符。就基层而言，有一部分代表思想认识有一定的偏差，对自身的法定责任、法定职权认识不清，认为代表无职无权、人微言轻，存在“无所作为”心理；有些工人、农民身份的代表甚至把本行政区域的重大事项和重大问题的决策理解成是领导干部的责任，不敢理直气壮提出建议、批评和意见。在人大会议审议报告和代表活动时，有些身为领导干部的代表常常夸夸其谈，而普通代表却顾忌重重，不能畅所欲言。而作为一名人大代表无论处于什么角色，他们的地位都是平等的，人民群众对他们的要求以及他们发挥作用的标准都应该是一致的。
认识是行动的先导。认识程度的高低决定了行动速度的快慢。只有使人大代表不断增强代表意识，切实转变思想认识上的偏差，才能使其更好地发挥代表作用。因此，地方各级人大及其常委会必须加强对人大代表的宣传教育，在深化代表履职意识上下功夫。一方面，充分利用各类新闻媒体，宣传人民代表大会制度，宣传人大工作，使代表真正了解人大的地位和职能，了解人大是人民的代言机构，人大工作是全社会的事情，进一步提升代表的人大意识。另一方面，采取积极有效的措施，组织人大代表深入学习《代表法》，使他们准确把握《代表法》赋予代表的权力和义务，清醒地认识到人大代表不仅是一种荣誉称号，而且更是一种国家职务，强化代表意识。大力宣传报道代表中涌现出来的先进典型,展示代表风采。开展“人民选我当代表，我当代表为人民”专题大讨论，聆听优秀人大代表事迹报告等活动，教育和引导人大代表进一步提高主人翁意识，提高人大代表的光荣感、责任感和使命感。
提升素质 增强履职能力
代表素质的高低直接关系到代表作用的发挥，在一定程度上也影响和衡量着代表的履职水平。提升代表素质，应重点抓好以下几个方面。
严把代表的“入口”关。代表素质如何，很重要的一个方面，就是选什么样的人当代表。选出的代表素质好，那么代表整体素质就高，反之，选出的代表素质低，后期提高素质难度相对增大。在换届选举时，应该十分注意优化代表结构，严把代表“入口关”。在考虑代表结构比例的同时，应高度重视代表的自身素质，把那些政治热情高，热爱人大工作，愿意为选民呐喊助威敢于直言，注意社会动态，了解民意，有履行代表职务能力的人推上来、选出来。我县在2006年12月人大换届选举前，注重严把代表“入口关”，收效良好，选出的新一届人大代表整体素质较高。此外，还可以尝试在今后选举人大代表时，积极引入竞争机制，改变过去“你要我当代表”为“我要当代表”，由被动当选变为主动参选，让候选人自我介绍、公开演讲，让选民充分了解候选人的情况，好中选优，切实选出整体素质较高的人当人大代表。
保持代表队伍的相对稳定。作为一名人大代表，在任期内，熟悉相关法律法规，掌握人大工作的基本知识，明确职责，履行代表职务是一件不易的事情。但在实践中由于工作的变动，使得代表变动比较频繁，这给代表发挥作用带来了诸多不便。就我县本届人大而言，不到二年时间，就调整了19名代表，代表作用的整体发挥受到影响。因此，应保持同一届人大代表队伍相对稳定，尽可能地避免代表变动频繁现象。此外，在换届选举工作中，应保留一定比例的热爱人大工作、素质较高、经验丰富、参政议政能力较强的上届代表，从而使代表队伍形成梯次，保持人大工作的连续性和稳定性，便于代表作用的整体发挥，也能起到传、帮、带的效果。
强化对代表的培训。抓好职务培训是提高代表整体素质的基础，是提升代表履职能力的手段。在现阶段，使人大代表真正具备代表民意的能力，最便捷和有效的方法就是对他们进行系统的学习培训。首先应该有针对性地确定培训内容。人大代表工作在各个岗位，其知识水平和工作经历不一样，因此，培训必须讲求针对性，最紧要的是要使代表熟悉有关法律，如《宪法》、《代表法》、《选举法》、《监督法》以及一些与经济工作密切相关的法律法规，以便他们更好地履行职权，夯实法律知识基础。其次讲求培训方式的创新。地方各级人大常委会一方面可以通过以会代训、举办培训班、法律知识讲座等形式对代表进行集中培训，可以分期分批地安排代表到各级党校、行政学院去轮训。也可参加上级人大常委会组织的学习培训等。另一方面，加强横向交流，组织代表在人大系统内部相互参观学习考察，交流经验，研讨问题，取长补短。在抓好集中培训的同时，积极引导代表自学。通过开展知识竞赛、考试等形式，不定期地检验学习成果。通过培训，增强代表的履职意识，提高代表的素质和履职能力，为代表依法履职奠定基础。
搭建平台 拓宽履职途径
为代表依法履行职责创造良好的条件，提供宽广的平台，是充分发挥代表作用的有效途径。
发挥代表小组作用。代表小组是人大代表在闭会期间开展活动的重要组织形式，是代表依法履职的一种有效载体。地方各级人大常委会可从实际出发，按照“便于管理和方便活动”的原则，根据代表的数量、分布情况和行业特点合理划分代表小组，强化代表小组建设。建立健全各项规章制度，做到代表小组活动的经常化、制度化和规范化。不定期地对代表小组活动开展的情况进行检查评比，提高小组活动质量，促进小组活动落到实处。
拓宽代表知情知政渠道。知情知政，是人大代表执行代表职务、发挥代表作用的基础和前提。要提高代表依法履职的水平、提高代表大会审议质量，就必须拓宽代表知情知政渠道。地方各级人大常委会应采取联系代表、定期走访代表、接待代表来信来访、召开代表座谈会、寄送人大杂志及其它内部资料等方式，切实加强与人大代表的经常性联系，向代表传递政务信息，让代表及时了解本区域重大工作部署和工作动态，把握工作大局。此外，通过开通人大信息网站发布信息、资料，设置代表查询、意见征集、网上调查等专栏，为代表了解政情、参与政事提供更为便捷的通道。
畅通代表与选民的联系渠道。代表是人民群众的代言人，是人大及其常委会和选民之间的桥梁和纽带。代表只有与选民保持经常性的联系，才能深入地了解社情民意，广泛集中民智，听取和反映选民呼声，更好地履行宪法所赋予的神圣职权。为此，必须为代表和选民之间开通了一条便捷的绿色通道，以便于代表与选民之间的沟通与联系。如公布代表联系信息，将代表的姓名、办公地址和联系方式向选民公开，并向选区选民发放联系卡。建立一个既能为代表服务又能为选民服务的互动式代表工作活动平台——人大代表联络站，采取定期和不定期方式，与群众约见；设立代表联系群众联络员，负责群众约见代表的具体联络和服务等工作，实现选民与代表“零距离”接触等。渠道畅通了，代表与选民联系密切了，代表作用就能得到更好地发挥。
扩大代表对常委会工作的参与。根据常委会工作的内容，代表所从事的专业特长，邀请人大代表参与常委会活动。近年来，我县人大常委会在代表参与常委会活动上进行了一些探索和尝试。除了坚持邀请代表列席常委会会议，还有计划地组织好人大代表，围绕县委、县政府的中心工作，围绕改革发展稳定中的重大问题，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，开展集中视察、专题调研和代表主题活动，使代表掌握了实际情况，了解了社情民意，增强了代表履职的针对性和实效性。如：去年以来在全体人大代表中开展的“‘保十佳’、‘争十强’、促进县域经济新跨越”主题活动，全体代表踊跃参加，围绕全县经济、政治、文化和社会建设等方面，开展的献计出力活动达200余项（次），提出意见和建议200余条，为民办实事100余件，招商引资2亿多元，向四川汶川地震灾区捐款达200余万元。通过这些形式，代表们较好地发挥了模范带头作用。与此同时，我们还建立了省、市、县三级代表联系网络，把几级代表组织在一起，整合代表资源，联合开展工作，做到了优势互补，以“上”带“下”，以“下”促“上”，较好地发挥了代表的整体作用。
激活机制 调动履职激情
健全完善代表工作机制，促进代表工作科学有序的开展，是调动代表履职激情，充分发挥代表作用的关键环节。
健全代表接受监督的机制。人大代表由选民选举产生，必须对选民负责，受选民监督。开展代表向选民述职活动，是一种代表接受选民监督的好形式。通过述职，让选民了解代表行使权力的过程和结果，扩大选民的知情权，让代表的活动处于选民的监督之下，以防止代表不作为行为的发生，有利于代表本人的健康成长，促进其在代表工作岗位上尽职尽责。今年，我县人大常委会组织的代表向选民述职试点活动，收效良好，明年起将在全县范围内推广。
强化代表议案、建议办理机制。提议案、建议是人大代表履行代表职责、发挥代表作用的重要形式。代表议案、建议的办理质量如何直接影响着代表履职的积极性。在实际工作中，首先应狠抓代表建议的提出质量，通过加强培训，强化指导，鼓励代表多提“精品”建议。其次应狠抓代表建议的督办。可采取“领导领衔督办”和“工委对口督办”相结合的方式，以及会议督办、视察督办、现场督办、跟踪督办等形式，加大督办力度，强化督办效果。三是应抓好代表建议的落实。通过“回头看”、“见面会”的形式，加强对代表建议办理工作的跟踪监督，促进代表建议的落实。如：今年2月份，在我县十五届人大三次会议上，罗大平代表提出了“关于对主要内河（干渠）进行清淤治理的议案”，他在提出此议案之前，就多次深入实地，听取选民的意见和建议，在进行了充分细致的调查研究后，撰写了内容详实、可操作性强的议案。此议案一经提出，引起代表们共鸣，后被大会主席团确定为会议议程付诸审议表决，经全体代表表决通过后，交县政府办理。今年3月份，县政府出台并实施了《铜陵县内河和主干渠清淤工程实施意见》，计划用三年时间，投资2400万元，确保工程实施后，达到涝能除、旱能灌、渍能降的效果。此议案得到较好地落实，在社会上引起了良好的反响。
完善代表奖惩机制。健全代表履职情况登记制度。建立本级人大代表的活动档案，由各代表小组或常委会代表服务工作机构对每一位代表参加会议、调查、视察、评议，提出议案和建议、意见等情况，进行统一登记，定期通报，并将其作为换届时提名代表候选人的参考依据。建立代表履职情况考核制度。根据代表履职档案和平时掌握的情况，对代表履职情况进行考核。对积极为百姓鼓与呼，为民办实事、好事，议政履职工作做得好的代表进行大力宣传、表彰和物质奖励。对未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的代表，严格执行《代表法》规定终止其代表资格。对在闭会期间经常不参加代表活动，不联系选民，基本不能履行职责的代表，由选民或原选举单位提出批评，如无改进，可劝其辞去代表职务。通过以上制度的建立和完善，进一步激发代表履职热情，增强履职的自觉性。
强化代表服务保障机制。一是地方各级人大常委会应该为代表履职提供必要的时间、经费、物质、组织等保障。如对列席和旁听常委会会议，参加视察、调研、执法检查、培训等活动的无固定收入的代表，按规定给予补贴。对当天不能返回的代表安排食宿，给予人性化的优质服务。同时在工作、学习、生活等方面关心代表，及时帮助他们解决生活和履职过程中遇到的困难和问题。登门看望生病住院或家庭有特殊困难的代表，体现组织的关怀。二是被视察、询问的单位要主动、热情接待代表对工作的视察、调查、询问，积极配合代表执行职务，认真、负责承办好代表的建议，让代表满意。三是代表所在单位应为代表执行职务，提供必要的时间和物质条件，落实相应的待遇，使代表能真正放手、大胆，依法履职，充分发挥应有的作用。
（铜陵县人大常委会党组书记、代理主任）
