省人民代表大会财政经济委员会

根据省人大常委会2008年工作安排，为进一步贯彻落实《中华人民共和国审计法》、《安徽省审计监督条例》（以下简称“一法一条例”），省人大财经委组织了三个调研组，对“一法一条例”贯彻实施情况进行了调研。5月30日调研组听取了省审计厅关于贯彻执行“一法一条例”的情况汇报；召开了省直部分被审单位座谈会。6月上旬，由郭万清、朱玉明、庄立权三位同志带队，分别赴池州、安庆、巢湖、铜陵、淮北、蚌埠及有关县（区）开展调研活动。调研组听取了市、县（区）政府关于贯彻执行“一法一条例”的情况汇报；召开了部分被审部门和企事业单位座谈会，对审计执法情况有了较全面的了解。现将有关情况汇报如下：

一、贯彻实施“一法一条例”的具体做法及成效   

从调研情况看，“一法一条例” 实施两年来，在各级党委、政府的领导下，在人大的监督下，在省审计厅的明确要求和指导下，在相关部门的支持和配合下，法定的审计领域做到基本覆盖，预算执行、政府性投资项目、专项资金和经济责任四个方面的审计工作正常开展，审计装备有了较好的改善，审计手段有了明显改进，审计经费保障水平不断提高，审计权限得以较好遵守，审计程序进一步规范，审计执法环境不断改善，审计执法水平和审计质量不断提升，审计监督的效果不断显现。2007年，全国有10个被国家审计署评为地方优秀审计项目，我省就占有2个。

（一）形式多样，注重实效，审计法学习宣传不断深入

“一法一条例”修订及颁布实施后，全省各级迅速行动起来，积极投入到法律法规宣传教育和学习培训活动中，取得了明显的成效。

1、高度重视，强力推进。池州市建立了市长直接分管、常务副市长协管的组织领导机制。安庆市人大常委会和望江县人大常委会积极组织开展了“一法一条例”执法调研。淮北市委和望江县委理论学习中心组把“一法一条例”作为学习的重要内容。铜陵市在《安徽省审计监督条例》施行之际，市政府分管领导在《铜陵日报》上发表专题文章，号召全市各级各部门认真学习贯彻条例。东至县政府专门下发了《关于认真学习贯彻〈安徽省审计监督条例〉的通知》。

2、强化学习，提高素质。市县各级审计机关以积极的态度响应省审计厅组织开展的“审计学习年”和“审计法制年”活动，以自学、集中学、专家辅导、举办培训班、交流学习心得、开展审计法律知识竞赛等形式，组织全体干部职工学习“一法一条例”，提高自身执法意识。

3、加强宣传，形式多样。一是把“一法一条例”宣传教育纳入“四五”、“五五”普法计划，对全社会开展普法教育；二是充分利用报纸、电视、政府网站、审计机关门户网站、信息简报等媒体开展宣传；三是利用“12.4”全国法制宣传日，组织人员走上街头摆放展板、发放宣传资料、赠送读本、悬挂横幅标语、举办审计法咨询等宣传形式展开宣传。四是在实施审计项目中，结合审计中发现的问题，有针对性地向被审单位领导和财会人员直接宣传相关法律法规。

（二）领导重视，部门配合，审计执法环境不断改善

近两年来，我省各级党委、政府从经济社会发展的客观需要出发，加强对审计工作的领导，重视发挥审计的监督和服务作用。

1、良好的执法环境正在形成。一是基本建立了政府一把手主管或一把手分管、常务负责人协管的领导机制。二是注意加强审计机关的队伍和基础建设，加大了审计机关经费保障力度。安庆市在编制十分紧张的情况下，于2006年底，向全社会公开招聘10名审计工作人员。望江县计划在2008年公务员选招中，专为审计局增配2-3名审计专业技术人员。铜陵市2006年安排340万元专项资金支持审计机关加快信息化建设，2007年又完成了“金审工程”一期建设，并在逐年增加审计经费预算的基础上，给予“审计收缴额度三年全额返还”的政策。无为县每年除安排正常审计经费外，实行按例结算追加的办法，审计一例增补1000元。

2、审计工作制度进一步健全。2006年以来，省审计厅不断加大审计法制建设力度，先后出台了25个审计工作规范，清理完善了68项审计制度。池州市从审计任务管理、审计质量评比、部门会商、整改结果报告、经费保障五个方面建立了“五项工作机制”。部分市、县（区）还结合实际制定出台了相关的管理办法和工作意见。一些市县被审单位也依据“一法一条例”建立了内审工作制度。

3、审计结果得到较好的利用。近两年来，全省审计机关向各级党委、政府提交审计报告和信息4525篇，经领导批示和采用2859篇。各级审计机关普遍建立了与公安、检察等有关部门的联席会议制度，强化了重要情况沟通交流机制。特别是在纪检、组织、人事、财政等有关部门的大力支持下，审计整改成效显著，审计成果得到有效利用。从调研情况来看，各地都基本建立了人大监督、政府督办、审计部门协调指导、被审计单位认真落实审计决定和建议的审计整改工作机制。

4、审计认知度得到近一步提高。 随着“一法一条例”的贯彻实施，社会各界对审计工作也更加理解和支持，审计工作的认知度也在逐渐增强，出现了被审计单位、被审计对象由过去的误解审计、被动地应付审计到现在的欢迎、配合的可喜变化，并将配合审计的过程作为加强本部门本单位制度建设，提高管理水平的过程。调研中蚌埠日报社反映，该社2000年接受审计，结果很差。新一届报社党委领导到任后，主动要求对其财务收支状况进行审计。之后，审计组提交了审计报告，同时撰写了《风正好扬帆奋斗谱华章—蚌埠日报社实现跨越式发展的审计调研报告》。报告在社会上引起较大反响，也给报社全体员工以极大的鼓舞，促进报社进一步健全了财务管理，经济效益大幅度增加，资产负债率从78%下降到3.2%。

（三）全面审计，突出重点，审计监督职能不断强化

《审计法》修订和《安徽省审计监督条例》颁布实施以来，全省各级审计机关共审计了9904个单位（项目），审计查出违纪违规资金70.3亿元、管理不规范资金294亿元、损失浪费资金4.91亿元，审计处理应上缴财政6.73亿元。向纪检、司法部门移送案件87件，涉及人员204人，建议有关部门处理案件32件。

1、预算执行审计进一步深化。根据“一法一条例”规定，全省各级审计机关围绕建立健全公共财政体制，坚持以财政收支真实性为基础，以部门预算执行为重点，始终将本级预算执行审计作为审计的主要工作。一是重点完成财政同级审，定期向本级人大常委会报告预算执行和其他财政收支审计情况，促进了财政部门和预算执行单位进一步增强依法执行预算的自觉性。二是不断加大对二、三级预算单位及项目的延伸审计力度。东至县在完成对同级预算单位每两至三年轮审一遍的基础上，还加大了对乡镇“七站八所”和村级财务的审计力度，不断拓宽审计的覆盖面。三是坚持以财政收支真实性、合法性为基础，以财务收支和效益审计并重为切入点，不断扩大和提升效益审计的范围和质量。

2、经济责任审计、企业审计、投资审计成效明显。2006年以来，全省共对2924名领导干部的任期经济责任进行了审计，查出违规问题资金25.24亿元，其中领导干部负主管责任23.62亿元，负直接责任1.62亿元。各级党委、政府和有关部门参考审计结果，免职、降职、撤职12人，移送纪检、监察和司法机关处理27人，给予其他处分2人。共对592户企业进行了审计和审计调查，查出违法违规和损失浪费问题资金21.41亿元，管理不规范资金31.07亿元。共对3250个投资项目开展了审计，查出违法违规和损失浪费问题资金37.10亿元，管理不规范资金22.78亿元。巢湖市近几年对凡属于经济责任审计范围的领导干部基本上进行了一次以上的审计，平均每年审计党政领导干部80-100人。池州市审计机关先后完成清溪河南门环岛等四项市政建设重点工程项目决算审计，共核减施工单位结算报价2983.38万元，平均核减率达23.2%。望江县完成了57家企业改制成本的审核工作，核减企业改制成本2492万元。

3、专项审计进一步推进。随着民生工程的进一步推进，专项资金的投入所占支出的比重越来越大，专项审计的任务也越来越重。近两年来，全省各级审计机关围绕经济社会发展的重点领域，围绕党委、政府的中心工作，针对社会关注的热点、难点问题，把新农村建设项目资金、环境保护项目资金以及涉及民生的社会保障、教育、卫生、住房公积金、土地出让金等资金纳入了审计范围，使审计领域逐年拓宽，审计覆盖面逐步扩大。

（四）立足当前，着眼长远，审计执法能力不断增强

根据省委、省政府的统一部署，在扎实开展机关效能建设的同时，2006年，省审计厅党组立足当前、着眼长远，决定从当年起，在全省审计机关全面实施“抓建设、练内功、提效能五年行动计划”，即从2006年至2010年，依次开展“审计学习年”、“审计法制年”、“审计质量年”、“审计创新年”、“审计提升年”活动。通过开展以作风建设为前提、制度建设为重点、能力建设为核心的一系列活动，营造学习氛围，完善法规制度，提高审计质量，创新审计方法，力争用五年左右的时间，使审计干部队伍素质和结构明显改善，审计决策和管理水平明显提高，依法审计和服务安徽跨越式发展的能力明显增强，全面提升依法审计的能力和水平，开创安徽审计工作新局面。“五年行动计划”实施以来，通过扎实推进，全省审计机关进一步改变了作风,促进了工作,提高了水平,为审计工作更好地服务于落实科学发展、加快崛起进程、构建和谐安徽，打下了坚实基础。

二、存在问题和主要原因

  全省审计执法工作虽然取得了比较明显的成果，但与全省发展大局的要求，与人民群众的期望，与全面履行法定职责，还存在一定的差距，审计执法过程中还面临着一些困难和问题。主要表现在以下几个方面：

（一）审计法规制度有待进一步健全

一方面由于《审计法》和《条例》中有些条款规定的比较原则，贯彻执行中还存在不便操作的情况，需要结合实际进一步细化；另一方面随着审计理念的转变，效益审计、计算机审计、专项审计调查等执法还缺少操作规程和评价标准；再次，经济责任界定缺乏具体标准和评价体系，责任界定还存在一定风险。以上各方面需要有针对性的健全法制加以规范。

（二）执法环境有待进一步改善

虽然近几年社会各界对审计的认知度出现可喜变化，但有些市、县（区）仍然对审计工作重视不够，没有形成政府主要领导分管的领导机制；少数部门、单位领导接受审计不主动、不积极，对审计执法配合不够；一些单位，特别是基层，落实审计决定不到位，审计整改没有从源头上、根本上找原因，抓落实，导致一些违法、违纪的问题屡审屡犯。存在以上问题的主要原因：从认识上看，少数领导法律意识淡薄，对审计执法存在认识上的偏差。从体制上看，地方审计机关是同级政府的重要组成部门，同时又是地方政府的一个内审部门，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，审计机关很难对有关问题依法独立进行监督和查处。从有关政策上看，上级多个部门出台财政投入增长硬性政策，加之上级项目资金大多要求地方财政配套，而地方上由于财力不足，缺乏有效保障，客观上导致一些违法、违纪问题屡审屡犯。

（三）审计机构、队伍建设有待进一步加强

1、人力不足，人少事多的矛盾较为突出。近些年来，审计执法的工作量明显加大，除每年计划安排的任务外，年度中间追加的事项较多。而基层审计机关，县（市）一般15人左右，区一般3人左右，客观上造成人少事多的矛盾。

2、年龄结构老化，新生力量不足。全省审计机关30岁以下人员仅占审计干部12%，41-50岁的高达37.7%，市、县审计机关更加突出。池州全市审计机关现有87名审计干部，其中30岁以下9人，不到10%。

3、审计专业人员比例偏低。全省现有2821名审计人员中，直接从事审计业务工作的1681人，占总人数的60%。池州全市直接从事审计业务工作的45人，占总数的51.7%。个别县级审计机关安置乡镇非专业党政领导干部过多，造成直接从事审计业务工作的专业人员在40%以下。

4、专业结构不合理，知识单一。大多数审计人员所学专业为财会类，缺乏计算机、工程、法律、金融等专业审计人才。如蚌埠市审计局现有的64人中，只有1人是建筑类专业人员。

5、高层次的人才较少。从职称结构来看，全省审计机关具有高级职称的只有271人，仅占9.6%；从掌握计算机知识技能来看，具有中级以上水平556人，仅占19.7%；从文化程度来看，研究生学历（学位）87人，仅占3%。

6、机构不健全。全省审计机关缺少投资审计和计算机审计专门机构。据了解，全国已有北京、天津、黑龙江、新疆、深圳、青岛等6个省、市设立了投资审计局。其中，深圳市、青岛市投资审计局均为副厅级机构，深圳市投资审计局有70人；辽宁、江苏、河南、重庆、云南等多数省、市也有意或即将设立投资审计专门机构。计算机审计机构全国已有26个省、市设立，人员编制一般在10人左右。华东六省一市仅我省尚未设立。

7、经济责任审计机构人员编制过少。目前全国大多数省级经济责任审计局人员编制在30人左右，如深圳市30人，上海市45人，湖南省20人，四川省40人，贵州省30人，而我省仅有10人，显然与承担的任务不相适应。

（四）审计执法力度有待进一步加大

由于受执法队伍、经费和执法手段的制约，人少事多的矛盾非常突出，审计执法力度与法律要求还有很大差距，突出表现在，法律规定的职责难以全面履行，执法覆盖面不够到位。

1、投资项目审计方面，与《安徽省审计监督条例》全面覆盖的要求相比仍有很大差距。从省审计厅来看，2005年起组织对省统筹、财政自筹项目的审计数为32个，资金量只占同期竣工项目的30%左右；对“861”行动计划中省政府直接调控项目的审计数为6个，资金比例为10%左右。从市、县（区）来看，2006年至2007年，共实施3247个审计项目，仅占法定要求的20%左右。

  2、在经济责任审计方面，2006年，省委组织部提出经济责任审计任务26个，实际审计16个；2007年和2008年分别提出20个，实际仅审计9个和8个，约占省委组织部提出计划的50%。各市、县审计局每年大约实施10至15个审计项目，与组织部门交办的任务要求尚有很大的差距。任中审计，目前也仅在部分单位局部开展。

3、在预算执行审计方面，省本级共有一级预算单位125个。从2006年起，省审计厅每年安排审计单位49个，基本能完成省政府提出的对政府组成部门三年轮审一遍的要求（从审计量来看，仅占省本级一级预算单位总数的39%左右）。但对省直其它单位就难以覆盖，如果要想把审计监督重点再逐渐向二、三级单位延伸则更难，市县则更少。此外，效益审计、计算机辅助审计、专项审计调查等方面也有待加强。

（五）审计结果公告制度有待进一步推进

随着《政府信息公开条例》的施行和审计署对审计结果公告制度的推进，审计机关按规定应向社会公告审计结果。由于受主客观因素的影响，目前很多地方尚未真正实现向社会公告审计结果，有的地方根本还没有进行审计结果公告。

（六）审计经费保障水平有待进一步提高

1、审计署规定的“八不准”未能严格落实。其中的第一和第三项，即不准由被审计单位安排住宿、不准无偿使用被审计单位的交通工具无法执行。

2、保障的力度不够。个别市和多数县（区）审计机关工作条件较差，有的还出现了工作运转困难。部分市县审计机关业务经费完全依靠财政返还的审计收缴款，客观上形成违规执法现象。                                                              

3、外勤补助和通信补助标准过低。据了解，目前全国已有北京、四川等18个省市审计机关确定了合适标准，列入预算，实行了审计外勤经费自理，较好落实了审计署“八不准”要求。

三、几点建议

当前审计工作正处在转变审计理念，实现职能转型的关键时期，各级审计机关都面临着强化人员素质培养，适应形式发展需要问题。因此，特别需要各级党委、人大、政府积极为之创造条件，为此提出如下建议。

（一）进一步加强宣传，提高认识，为贯彻审计法律法规创造良好的舆论氛围

1、强化自身学习。各级审计机关要进一步组织广大审计人员深入学习“一法一条例”，深刻领会其精神实质。要立足于健全审计监督机制、履行审计监督职责、强化审计监督手段、规范审计监督行为四个关键环节把“一法一条例”的规定真正落到实处，切实提高审计人员依法行政、依法审计的能力和水平。

2、加强宣传教育。继续采取多种形式，向各级党委、政府及有关部门、被审计单位和社会公众广泛宣传审计法律法规知识。要用审计工作在维护财经秩序、促进廉政建设的有效成果和典型案例，提高全社会对审计工作在促进稳定、促进发展、促进和谐中重要作用的认识，积极支持审计工作，依法接受审计监督，为审计工作的顺利开展创造良好的社会环境。

3、抓好督促检查。各级人大要通过检查监督，不断将“一法一条例”的贯彻执行推向深入。

（二）进一步加强领导，积极配合，为贯彻审计法律法规提供宽松的执法环境

1、加强领导，不断强化审计整改工作。各级人大、政府要从经济社会发展全局出发，把审计工作摆上重要议事日程。一是要落实审计法第八条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作”，依法建立政府主要领导分管的领导机制。二是成立审计结果整改监督组织，建立人大监督、政府主管、部门负责的整改机制，以保证审计出的问题整改工作真正落到实处。

2、推进制度建设。省人民政府要进一步加强审计法制建设，制定效益审计、计算机审计、专项审计调查等操作规程和评价标准，健全经济责任审计界定标准和评价体系，完善垂直部门审计盲点的有关规定。有关部门要结合审计工作实际，研究相关的配套措施，支持审计工作。

3、进一步提高经费保障水平。财政部门要将审计署“八不准”的有关规定落到实处，加大对审计经费保障力度，力争省本级明年实现审计署“八不准”的规定。有条件的市、县也应尽快实现；要加大对审计机关“金审工程”软硬件建设的投入力度，提高审计技术手段；对由上级审计机关安排的审计项目，如民生工程等专项资金、转移支付资金的审计，做到谁委托、谁付费。同时，研究建立审计工作经费保障的长效机制。

（三）进一步提高技能，优化服务，为贯彻审计法律法规打造一支高素质执法队伍。

1、转变审计理念。适应形势发展的需要，转变审计理念，审计实践中要更多地关注宏观审计、关注效益审计、关注专项调查、关注计算机审计、关注领导干部责任审计、关注开放式审计。正确处理监督与服务的关系，将审计观念从重事后监督向重事中、事前监督转变，从重处罚向重源头治理转变，从重查错防弊向促进规范管理转变，切实提高审计人员分析研究和解决问题的能力，不断增强审计服务宏观经济决策的功能，努力造就一支高素质的审计执法队伍。

2、着力解决机构、人员编制问题。根据工作需要和外省市做法，可考虑在审计机关内部设立投资审计局，强化政府投资项目审计；设立审计信息化管理机构，全面推进审计信息化工作；适当增加省经济责任审计局编制和干部职数，确保交办的各项任务及时完成。建议省人民政府责成有关部门就上述问题进行调查研究，适时予以解决。

3、优化人员结构。人事部门要积极采取措施，帮助审计部门缓解人才缺乏的突出矛盾，着力解决“进人难”，多渠道引进投资、计算机等复合型审计人才。审计机关要进一步挖潜力，加强审计人员的培训，提高现有人员素质。

4、加强对社会审计、内部审计的指导和监督。强化业务培训和指导，加大监督力度，不断提高社会审计机构和单位内审人员的业务水平。要落实“一法一条例”要求，建立健全内部审计制度，设立内部审计机构或配备内审人员，加强内审队伍建设。

5、规范执法行为。对审计查出的问题，要做到事实清楚，定性准确，处理恰当，建议可行。同时，要严格规范执法程序，认真落实审计执法责任制和执法过错追究制度，依法界定执法责任。  

（四）进一步围绕中心，突出重点，为促进经济社会发展搞好服务

1、进一步深化财政预算执行审计。合理配置有效审计资源，扩大预算执行审计的覆盖面，延伸对二、三级预算单位的审计；健全完善对财政运行全过程的监督机制。要把预算编制的审计作为审计的重点内容，推进监督关口前移，强化事前监督。要充分利用财政管理的信息平台，加强预算编制、执行、监督各业务主体间信息沟通，逐步实现对部门预算执行情况开展实时的分析监控，强化事中监督。要重视组织开展预算执行完成后监督检查，研究分析把握预算执行的总体情况，善于发现财政财务管理中存在的问题，分析原因、提出建议，促进预算执行更加科学。

2、进一步强化对企业事业单位和金融机构的审计监督。要依据法规规定，加强对企事业单位的监督，促进各单位加强财政财务管理，不断增强依法理财意识。

3、加强效益审计和投资审计。效益审计和财政投资审计关系国计民生、关系社会公共利益。因此，在审计范围上，要以政府性资金为主要对象，把严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为当前效益审计的重点；在审计目标上，以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，不断完善绩效评价监督体系，从体制、制度和管理层次上分析原因，提出意见建议，促进提高管理水平和财政资金使用效益。

4、加大领导干部经济责任审计。进一步推进任中经济责任审计，真正把“先审计，后离任”落到实处；强化审计结果的正确处理和运用，促进对领导干部的管理和考核，更好地发挥经济责任审计的作用，努力实现对权力的有效制约。