依法管好用好土地，促进
又好又快发展
               
省国土资源厅副厅长  陈良纲

主任、副主任、秘书长、各位委员：
土地是人类赖以生存和发展的物质基础和最基本的生产资料，是“一切生产和一切存在的源泉”（《马克思恩格斯选集》第二卷，第109页，人民出版社1972年版），是财富之母（1676年英国古典经济学家威廉配弟提出，《赋税论》第52页），是民生之本，发展之基。从社会发展的过程看，土地还具有社会保障和促进社会稳定的作用。当今，人类社会面临的人口、环境、资源等重大问题无不与土地有关。
改革开放以来，党中央、全国人大、国务院十分关注土地问题，早在1984年，第五届全国人大第四次会议通过的国务院政府工作报告中就提出：我国人口多，耕地少，随着人口的增长，这个矛盾越来越尖锐。十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策。近些年来，中央把土地政策作为国家宏观调控的重要手段之一，作为保障经济持续协调健康发展的重要举措。在新的形势下，管理好土地、利用好土地对经济建设和社会发展仍然具有十分重要的意义。
下面，就我国土地法律制度的主要内容和有关土地调控政策作一介绍，并就如何进一步管理好、利用好土地来促进安徽发展，作一汇报。

一、我国现行土地法律的主要内容

现行宪法及《宪法修正案》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等就土地物权和土地管理作出了一系列规定。改革开放以来，国务院制定有关土地管理的行政法规12件，国土资源部制定有关土地管理的规章有24件，各省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会制定有关土地方面的地方性法规近300件（我省土地方面地方性法规8件），各省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府制定的规章近500件（我省规章12件）。
我国土地法律制度的主要内容：
（一）土地物权制度
土地物权是物权制度的基础和重要内容。根据宪法及《土地管理法》规定，我国实行土地的社会主义公有制。土地的社会主义公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础。我国的土地所有权两种形式：国有土地的所有权和农民集体所有土地的所有权。
1、土地所有权
（1）土地的国家所有权。城市市区的土地，农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，依法征收的土地，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于农民集体所有的土地，都属于国家所有。国有土地的所有权由国务院代表行使。地方各级人民政府依据法律和国务院授权，管理本行政区域内的土地，实施国有建设用地使用权的划拨、出让、收回等所有者行为，向中央人民政府负责，并接受监督。
（2）土地的集体所有权。土地归农民集体所有经历了一个演变过程。建国初期，1949年9月29日通过的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》和1950年6月28日通过的《中华人民共和国土地改革法》和1954年颁布的《中华人民共和国宪法》均规定了农民土地所有权。土地改革使3亿多无地和少地农民获得了6700万公顷（10.05亿亩）的土地，建立起以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制。1955年，全国开始农业合作化运动，规定社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，允许农民有小块的自留地，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》第十三条中规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，从制度上将原来农民土地所有权转为农民集体所有。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条中规定“生产队范围内的土地都归生产队所有”，确立了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制，这一制度延续到现在。现行宪法和《土地管理法》对农民集体所有土地的所有权予以重申，没有作实质性改变。
根据《物权法》、《土地管理法》规定，农民集体所有土地的所有权主体有三类：一类是村内各农村集体经济组织农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；一类是村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；一类是乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权。需要说明的是，乡（镇）农民集体所有的土地属于该乡（镇）全体农民所有，不是属于乡（镇）人民政府所有。改革开放以后，行政区划的变更，乡镇管理体制的变化，撤区并乡（镇）、撤村并村以及村民小组的变化等各种原因，一些地方农村集体经济组织已不存在或者解散，有的地方村民委员会实际行使了集体所有土地的所有权，有的乡（镇）人民政府代行乡（镇）农民集体所有土地的所有权。
2、建设用地使用权
我国法律规定，禁止买卖、转让土地。1988年通过的《宪法修正案》第二条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让”，确立了土地所有权和使用权相分离制度。接着，《土地管理法》有关条文作了相应的修改，1990年国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1994年第八届全国人大常委会通过《中华人民共和国城市房地产管理法》，国有土地使用权出让和转让制度正式建立。2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》将土地使用权（国有建设用地使用权、集体建设用地使用权）归并为建设用地使用权这一物权类型。
    建设用地使用权是指民事主体在法律规定的范围内依法或依约定对国有土地或者集体所有的土地占有、使用、收益的权利。它包括国有建设用地使用权和集体建设用地使用权。建设用地使用权可以依法转让、出租、抵押。
3、土地的承包经营权
1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》在法律上确立了农村土地承包经营权。《土地管理法》第十四条、第十五条对土地的承包经营予以规定。2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，对农村土地承包经营权作了全面的规范。2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》就土地承包经营权这一物权类型作出了专门规定。
土地承包经营权，或称为“农村土地承包经营权”是指承包人在法律规定和承包合同约定的范围内，对于集体所有或者国家所有由集体长期使用的土地所享有的支配权以及享受其收益的权利。土地承包经营权的内容包括对承包土地的占有权、使用权、收益权、出租权、转让权、转包权、入股权、互换权、抵押权、邻地利用权、物上请求权。土地承包主要形式是家庭承包，也有其他形式的承包。《物权法》将土地承包经营权作为用益物权予以规范。
4、宅基地使用权
2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权作为单独的物权类型。宅基地使用权是指经批准获得宅基地的权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其他附属设施。宅基地是广大农民群众基本的居住生活场所，是一种重要的社会保障措施。宅基地物权制度是我国土地物权制度的重要组成部分，直接关系广大农民的切身利益。宅基地无偿取得，经依法批准占用宅基地不缴纳任何税费，这是惠农的一项重要措施。
5、土地的他项权利
1989年，原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第二条规定“土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权和他项权利的登记”，这是新中国第一次正式采用土地他项权利概念的规范性文件。1995年12月28日，原国家土地管理局修订的《土地登记规则》第二条第二款规定：“本规则所称土地他项权利，是指土地所有权和使用权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、法规规定的其他土地权利”。2007年11月28日国土资源部颁布的《土地登记办法》将宅基地使用权、地役权作为土地登记的内容。土地他项权利的内容包括土地的抵押权、地役权等。
（二）土地用途管制制度
土地用途管制制度是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用制度。所谓土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地所有者、使用者按照确定的用途利用土地的制度。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规划土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
国家采取以下措施实行土地用途管制：
一是编制和实施土地利用总体规划和土地利用年度计划。土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。下级土地利用总体规划依据上一级土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省级人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内的耕地总量不减少。县、乡（镇）土地利用总体规划是实施性规划，具体划分各土地利用区、明确用途和使用条件，为农用地转用审批、征收土地审批、基本农田保护区的划定、土地整理、土地开发复垦提供依据。土地利用年度计划内容包括新增建设用地控制指标（含农用地转用计划指标）、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
二是对农用地转为建设用地进行审批管理。国务院有关部门、国家计划单列企业和省级人民政府批准的大型建设项目，土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市、省、自治区人民政府所在地的市以及人口50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施城市总体规划按土地利用年度计划的分批次用地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。除国务院批准的建设项目农用地转用权限外，城市建设占用农用地，县及市、县所在地的镇建设占用农用地，除国务院审批的项目外，单独选址项目占用农用地，由省级人民政府审批。省、自治区人民政府授权设区的市批准的乡（镇）土地利用总体规划，该乡（镇）所在地的集镇、非建设镇和村庄建设用地范围内建设项目占用农用地，由设区的市的人民政府审批。
三是适度集中征地审批权，征地的审批权由国务院和省级人民政府行使。征收基本农田。或者征收基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷的，由国务院批准。征收基本农田以外的耕地35公顷以下，其他土地70公顷以下，由省级人民政府批准。征收土地与征用土地是两个不同的法律概念。征收土地是指为了公共利益的需要，国家强制将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法给予补偿的行为。征用土地是指在紧急状态下国家强制使用农民集体所有的土地或者土地使用者使用的土地，一旦紧急状态结束，将强制使用的土地返还原所有权人或使用权人，并依法给予补偿的行为。征用不改变土地所有权。征收土地须报经国务院和省级人民政府批准，公告征收土地方案、办理补偿登记、公告征地补偿安置方案（“两公告一登记”）、支付征地补偿安置费用，然后被征地单位交付土地。
四是对改变建设用地用途进行审批管理。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。以出让方式取得的国有土地使用权变更用途。须签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
五是通过土地登记进行管理。土地登记是国家依照规定的程序将土地的权属、用途、面积、位置等情况登记造册，并向有关土地权利人颁发土地证书的活动。《土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第三款中规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。” 第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”
六是对土地用途管理制度的实施情况进行监督检查，对违法改变土地用途的行为实施行政处罚。《土地管理法》第六十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条分别规定的国土资源行政主管部门履行土地监察职责有权采取的措施。《土地管理法》第七十三条、第七十四、第七十六、第八十一条分别规定了对擅自将农用地改为建设用地行为的处罚。
（三）耕地保护制度
土地法律法规规定采取以下主要措施来保护耕地:
1、严格控制耕地转为非耕地。主要是通过农用地转用审批和征收土地的审批进行管理。
2、实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。各省、自治区、直辖市规定的耕地开垦费的标准不完全统一。《安徽省实施〈土地管理法〉办法》规定，安徽省耕地开垦费的标准为每平方米6元至9元。任何建设单位占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。
3、省、自治区、直辖市人民政府负责确保耕地总量不减少。《土地管理法》第三十三条在这方面作了具体规定。保证耕地总量不减少是最低要求，有些省、自治区的耕地还应当有所增加。各省、自治区、直辖市人民政府根据国务院下达的耕地总量指标，通过制定土地利用总体规划和土地利用年度计划，层层分解下达，使耕地保护责任落实到各级人民政府。
4、实行基本农田保护制度。划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，采取措施，确保土地利用总体规划确定的基本农田保护数量不减少，对基本农田进行分等定级，保持和提高基本农田质量。
5、开发复垦整理土地。国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的．应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。对破坏的土地，实行“谁破坏、谁复垦”的原则，由破坏土地的单位和个人承担复垦义务。
6、节约用地、集约用地。各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。节约使用土地，非农业建设可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。严厉查处破坏耕地的各种违法行为。禁止闲置、荒芜耕地。   
（四）国有土地有偿使用制度
现行法律、法规规定，国有土地实行有偿使用，国有建设用地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。
国有土地有偿使用制度是指国家将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权费的制度。我国土地使用制度改革前，国有土地是由国家以行政手段无偿划拨给用地单位使用，导致土地资源配置效益差，利用效率低下，土地使用人多占少用，早占晚用，优地劣用，占而不用甚至乱占滥用，严重浪费土地资源，国有土地收益大量流失，也导致用地单位之间的不平等竞争。针对这一弊端，1988年4月12日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二条规定土地使用权可以依照法律的规定转让。1988年12月29日修改的《土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定范围内划拨国有土地使用权的除外。”宪法修正案和《土地管理法》的规定确立了国有土地有偿使用制度，从法律上实现了国有土地所有权与国有土地使用权相分离。
国有土地有偿使用的方式：
1、国有建设用地使用权出让。国有土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。国有土地使用权出让应当签订出让合同。国有土地使用权出让有两种形式：一是协议出让；一是竞价出让，主要是采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。
2、国有土地租赁。是指国家将国有土地租赁给使用者使用，由使用者向国家定期支付租金的行为。国有土地租赁应当报市、县人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订租赁合同。
3、国有建设用地使用权作价出资或者入股。
（五）土地管理体制
土地管理体制经历了多部门管理，城乡土地分割管理，向统一管理转变的过程。
1949年7月制定的《中央人民政府组织法》规定政务院下设内务部，内务部下设地政司，作为全国土地管理机关，履行土地管理职责，主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划和考核等。
“文化大革命”期间城市土地和农村土地分隔管理，城市土地由城乡建设环境保护部门管理，农村土地由公社管理委员会批准，确需征用耕地、园地的，报县级人民政府批准。
党的十一届三中全会后，1979年国务院设立农业区划委员会，下设土地资源组，由农业部牵头起草土地利用分类标准、调查规程，并开展土地利用详查试点，修改并颁布土地调查的技术标准。在国家机构改革中，农业部设立土地管理局，作为依法管理全国土地的职能机关。1982年8月至1986年6月，国家实行城乡分管的体制。在地方，农业部门设土地管理机构，城市保留了房地产管理局，分别行使土地管理部分职能。
1986年3月21日，中共中央 国务院下发《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》（中发〔1986〕7号），通知要求：“为了加强对全国土地的统一管理，决定成立国家土地管理局，作为国务院直属机构”，国家土地管理局负责全国土地、城乡土地的统一管理工作，并要求“县以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立健全土地管理机构。机构设置，由各省、自治区、直辖市自行确定。乡镇一级，可由县人民政府委派土地管理人员”。1986年8月29日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《土地管理法》，自1987年1月1日起施行。《土地管理法》第五条从法律上确立了土地统一管理制度。随后，各地纷纷成立土地管理部门。
1997年4月15日，中共中央  国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），要求“国家管理土地的职能只能加强，不能削弱。要进一步改革和完善土地管理体制，加强土地管理的法制建设”。1998年3月14日，第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定国家土地管理局与地质矿产部合并组建国土资源部，作为国务院组成部门，负责全国的土地规划、管理、保护与合理利用。国务院土地行政主管部门统一负责全国的土地管理和监督工作。国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制的规定》，明确了国土资源部的职能、内设机构和编制等内容。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省级人民政府根据国务院有关规定确定。2000年前后，各省、自治区、直辖市人民政府相继组建国土资源部门。
2003年，中央决定调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制的决定。2004年4月21日，《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号），要求进一步理顺省以下国土资源行政管理体制，市、县国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构，乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市）人民政府管理，县（市）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市）国土资源主管部门的派出机构。2004年4月29日，中共中央组织部下发《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》（组通字〔2004〕22号），明确地（市）、县国土资源主管部门的领导干部实行双重管理，以上一级国土资源主管部门党组（党委）管理为主，地方党委协助管理。这次组织机构及管理改革，是国土资源管理体制上的重大变化。为全面落实科学发展观，适应构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的要求，切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，经国务院批准，2006年7月13日，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）决定建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察及其办公室，国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。督察我省的是南京分局。

二、我省实施土地法律法规情况
   
（一）我省土地利用基本情况
我省国土总面积14．01万平方公里，占全国1.4％，居第22位。其中，平原3.5万平方公里、丘陵4.2万平方公里、山区4.3万平方公里、圩区0.9万平方公里、湖沼洼地1.1万平方公里，分别占总面积的25.5％、29.5％、31.2％、6.4％和7.9％。截止2007年底，全省农用地16818万亩，建设用地2433万亩，未利用地1768万亩，分别占统计地类总面积的80.0%、11.6%、8.4%。在农用地中，耕地8602万亩，园地513万亩，林地5399万亩，牧草地42.8万亩，其它农用地2261万亩，分别占农用地的51.2%、3.1%、32.1%、0.2%、13.4%。在建设用地中，居民点及工矿用地1954万亩，交通用地138万亩，水利设施用地341万亩，分别占建设用地的80.3%、5.7%、14.0%。在未利用地中，未利用土地483万亩，其它土地1285万亩，分别占未利用地的27.3%、72.7%。
经国务院批准的《安徽省土地利用总体规划（1996-2010年）》确定的2010年主要目标是：非农业建设占用耕地不超过130万亩（年均9.3万亩），耕地保有量不低于8957.55万亩，基本农田保护率不低于85%（即基本农田面积不低于7614万亩），生态退耕和灾毁64万亩，补充耕地194万亩。根据全省土地利用变更调查结果，截止2006年10月31日，全省耕地面积为8602万亩，比规划目标少355.67万亩；建设占用耕地112.58万亩(年均12.5万亩)，占规划目标的86.6%（国家下达我省1997-2005年的建设占用耕地计划指标为81.43万亩，年均9.05万亩），超国家下达计划的38.3%；生态退耕等占用耕地333.61万亩，是规划目标的5倍多，补充耕地107.1万亩，基本农田面积达到7614万亩。
（二）主要工作及成效
1、落实土地基本国策，保护耕地特别是基本农田
省政府高度重视耕地保护特别是基本农田保护工作，出台了《各市政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地特别是基本农田保护纳入对各市政府目标考核的重要内容。我厅会同省农委、财政厅、监察厅、统计局成立了耕地保护责任目标考核小组，每年对各市责任目标履行情况进行核查。各地普遍建立了占用基本农田审批和补偿制度、用途管制制度、质量和环境保护制度以及动态巡查和定期检查制度，广泛开展耕地保护特别是基本农田保护学习宣传活动。六安、安庆等11个市、县获“全国基本农田保护先进单位”称号。
根据国土资源部部署，我省已编制上报了安徽省粮食主产区基本农田整理重大工程实施方案，确定了淮北平原、江淮丘陵、沿江平原和皖南低山丘陵四个基本农田整理区，选定了368个项目备选片，可新增耕地43.5万亩。我省申报国家级基本农田保护示范区5个，争取部在基本农田示范区建设项目和资金上对我省适当倾斜。按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求，开展了500万亩国家和省级基本农田保护示范区建设。自我厅组建以来迄今，我省投资土地开发复垦整理的项目9295个，新增耕地面积101.6万亩，储备新增耕地指标45万亩。已经批准的国家投资的土地开发复垦整理项目92个，总投资15.2亿元，建设规模98.7万亩，共计新增耕地10.5万亩。
2、围绕经济建设中心，全力保障发展用地
正确处理保护耕地与保障发展的关系极为重要，既要严格管理土地，落实科学发展观，落实国家的土地调控政策，又要控制非农业建设占用耕地的总量、速度。这些年来，我省国土资源系统在这方面主要做了以下工作：
一是围绕省委省政府重大决策，认真调研，超前谋划。围绕“861”行动计划、东向发展、县域经济发展等开展了一系列调研，及时提出了深化改革，改进服务，提高效率，降低报批成本，保障经济发展用地的措施。把握国家政策走向和我省发展形势，及时组织用地报批，进行土地储备，在国家宏观调控和土地治理整顿期间我省重点项目用地未受大的影响。
二是用足用活政策，争取国家支持，缓解用地矛盾。及时研究制定了建设用地置换、用好未利用地、对不改变地类的旅游用地和采煤塌陷地只征不转等政策。十五期间，全省实际审批各类建设占用土地达76.9万亩，有力地保证了我省经济发展的用地需要。争取国土资源部批准在我省开展集体建设用地流转试点和立法试验。2005年国土资源部批准我省作为全国城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的8个试点省之一，为增加城镇建设用地开辟了新渠道，促进新农村建设，降低用地报批成本，缓解用地计划不足的矛盾。积极争取国家用地计划指标。2005年以来国家计划总盘子不变的情况下，国家每年下达我省的用地计划每年都有所增加。积极做好土地利用总体规划修编前期工作，省政府领导多次赴部汇报工作，争取在规划修编基数和控制指标上对我省支持。
三是妥善处理历史遗留违法用地问题，为新一轮土地利用总体规划修编争取了主动。
四是大力推进节约集约用地。认真把好批地供地关。坚持有保有压，保障重点的原则，用地计划优先安排给重点基础设施项目、省“861”重点项目、重大利用外资项目和工业项目。适度控制一般性、非工业项目用地。省政府下发了《关于推进节约集约用地工作的通知》，制定了节约集约考核办法。总结推广各地节约集约用地、盘活存量土地求发展的好经验、好典型。
3、推进制度创新，培育土地市场
我省是开展国有土地资本运营较早的省份。2000年国土资源部确定我省马鞍山市为国有土地资本运营试点城市，2001年我厅又在芜湖、宁国等10个市县开展试点，在总结试点经验的基础上，2002年在全省普遍推开。我们重点推进国有土地的市场化配置，抓经营性用地招拍挂出让制度的落实，同时加快建设土地有形市场，推进城市土地收购储备，建立健全建设用地总量控制、基准地价定期更新、土地交易公开查询等制度。目前，各市县建立了土地收购储备机构，75个市县建立了土地有形市场，经营性用地和工业用地全面实行了招标拍卖挂牌出让，土地市场得到了较快发展。2001年全省国有土地出让收入35亿元、其中招拍挂收入8.3亿元；2007年达393亿元、339亿元。自2001年至2007年我省国有土地出让收入累计达1416亿元、1032亿元。2001年以来，为支持企业改制和投融资，全省依法处置国有土地，显化土地资产100多亿元。土地市场建设显化了土地资产价值，为城镇建设筹集了资金，体现了公开公平公正，也从源头上遏制土地批租中的腐败行为。
在农民集体所有土地的使用制度方面，积极探索创新，2000年国土资源部在我省芜湖开展集体建设用地流转试点和立法试验，之后，我省又批准38个乡镇开展流转试点。2002年省政府制定了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，规范了集体建设用地使用权流转的条件、方式、程序和收益分配，有力地促进了试点镇的建设和发展，提高了集体建设用地利用水平，维护了农民权益。
4、坚持依法征地，切实保护被征地农民合法权益
认真落实征地中的告知、听证、确认和“两公告一登记”制度。凡是征地补偿安置费用没有足额纳入工程概算的，项目主管单位不予批准立项或核准，国土资源管理部门不予通过建设用地预审。
近年来，我省多次提高了高速公路征地的补偿标准。2005年省政府在《关于深化改革严格土地管理有关问题的通知》中，进一步调整提高了全省征地补偿标准，规定土地补偿费和安置补助费省辖市城市规划区内按不低于征地前三年平均年产值的16倍标准执行、其他地区按不低于14倍标准执行，土地补偿费用于被征地农民的不得低于70%。开展了拖欠农民征地补偿费清理，共清理拖欠征地补偿费4．01亿元。积极推进征地制度改革，我省在对被征地农民实行货币补偿安置的同时，积极进行失地农民留地安置、用工安置和建立基本生活保障的探索。我省征地统一年产值标准和区片综合地价已经正制订并上报国土资源部待批。2004年，经省政府同意，省政府办公厅下发了《安徽省征地补偿争议裁决办法》，在全国率先建立了征地补偿争议裁决机制，为被征地单位和农民开辟了反映和解决征地补偿纠纷的渠道，共办理争议149件，涉及3万多农户，4万余亩土地，通过裁决增补征地补偿费用2亿多元，维护了被征地农民和用地单位的合法权益。省政府出台了《关于建立被征地农民就业和社会保障制度的指导意见》，全省17个市、56个县（市、）出台了被征地农民的社会保障办法，建立被征地农民基本养老保险制度，参加基本养老保险的被征地农民达44.88万人，累计筹集保障资金2.65亿元。
5、推进依法行政，加强政风建设
大力推进行政审批制度改革，清理了我省国土资源行政审批项目、政府规章及规范性文件和收费项目，将我厅原有的67项行政审批事项减并为审批24项、备案4项，修改完善了一批法规和规范性文件。所有的审批项目的依据、程序、时限、申报的材料、收费标准和审批结果一律公开，实行一站式服务，对审批、发证、收费等工作进行全程跟踪监督。推行窗口办文、政务公开和效能监察。报请省人大常委会修订完善《安徽省实施〈土地管理法〉办法》、《安徽省基本农田保护条例》等法规，制定了《安徽省国有土地储备办法》、《安徽省建设用地置换暂行办法》等规章，我厅下发了《安徽省国土资源主管部门实施行政许可规定》、《安徽省国土资源厅行政审批会审办法》、《关于进一步规范国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》等规范性文件数十件，强化国土资源部门在行使行政权力过程中的责任。
高度重视国土资源系统政风建设，制定了《关于加强党风政风建设全面推进依法行政的决定》、《安徽省国土资源系统优质规范服务标准》、《国土资源系统廉政建设六条规定》等一系列文件，重点落实国土资源管理系统行政为民十项措施和工作人员五条禁令，全面部署和推动厅机关及全系统政风建设。
（三）当前土地管理形势及存在问题
2002年以来，党中央、国务院作出了运用土地政策参与宏观调控的重大决策，把土地和信贷作为宏观调控的两大手段，管住“地根”和“银根”，这是根据中国现阶段特殊国情，特殊历史阶段作出的一个特殊选择。国务院先后下发了关于深化改革严格土地管理的决定、关于加强土地调控有关问题的通知、关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知、关于促进节约集约用地的通知。土地调控的主要措施有：
1、调整利益机制。一是提高被征地农民的社会保障水平，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。二是国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，完善土地出让收入支出方向，规范土地出让收支管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。三是提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，调整收缴依据，改进分配使用管理办法。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。四是建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，积极推进工业用地市场化配置。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。五是加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度。
2、健全法律机制。我国已经建立了比较严格的土地管理法律制度，但从当前土地调控与管理情况看，还存在有法不依、执法不严等突出问题，法律惩处机制的作用尚未完全体现出来。国家要求要充分发挥国家土地督察机构的监督检查作用；国土资源部门及其工作人员必须严格依法行政、严格执法；严肃惩处土地违法行为，对非法批地、非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，要追究刑事责任；完善土地违法案件的查处协调机制，集中开展以惩处以租代征、非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。
3、完善责任制度。我国人多地少、财力有限，农业比较效益低的状况，在相当长的时间内还难以改变，建立保护耕地的利益机制，需要一个长期的过程。当前运用行政手段有效保护耕地和加强土地调控十分必要。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的基础上，进一步明确了土地管理和耕地保护的责任：完善责任内容，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责；严格实行问责制，对于辖区内发生土地违法案件造成严重后果等情形的，要追究有关地方政府负责人的领导责任；明确考核依据，将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划。土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核，以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据；同时，在强化地方政府责任的同时，调整审批方式，简化审批程序，赋予省级政府在省域范围内特定的调剂、统筹土地利用的权力。
国家实行土地调控对我省的影响，我们分析有四个方面值得关注：
一是将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划。土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核，以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据。实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标，这将进一步加剧我省建设用地供需矛盾。
二是新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税的标准大幅度提高，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，工业用地必须实行招标拍卖挂牌出让。征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，征地补偿费包括对被征地农民的社会保障费，将会使我省建设用地成本进一步加大。
三是进一步严格用地审批，无论圈内还是单独选址建设用地报批均须严格实行耕地“先补后占”；国家能源、交通等重点建设项目选址占用基本农田的，在预审和报批前，要对用地选址方案、基本农田规划调整方案等进行听证和论证；对省级政府批准、核准的单独选址建设项目，在向国务院报批用地时，项目审批机关要就是否符合国家产业政策、规划布局、市场准入标准等做出说明，国土资源部将商请国家发改委对其说明进行符合性审查并提出意见；今年以来国土资源部放缓了用地审批的节奏，进一步加大了建设用地报批周期和难度。
四是加大土地执法力度，要求公开严肃查处土地违法案件，成立国家土地督察机构，重点对地方政府及国土部门贯彻落实国家宏观调控政策和土地执法情况进行督察，将要求我们更加严格地执行国家土地管理的法律法规，违法占地的风险和成本越来越大。
但是，在看到不利影响的同时，与东部沿海地区相比，我省在用地方面也有一些有利条件：一是相对于土地集约化程度较高的沿海发达地区，我省挖掘存量建设用地潜力较大，特别是农村居民点布局分散、土地利用粗放，全省现有农村居民点用地1540万亩，人均200多平方米，结合新农村建设和村庄整理，至少可以腾出400多万亩土地用于城镇建设（城市用地也比较粗放，人均127平方米）。此外，各地还有批而未供、供而未用及闲置用地30万亩左右，如果加大盘活力度，挖掘存量建设用地潜力，将使我省土地供需矛盾得到缓解。二是我省补充耕地具有一定的潜力，只要我们进一步加大土地开发复垦整理力度，落实国家“先补后占”政策难度相对较小。三是中央实施“中部崛起”战略，建设“三大基地、一个枢纽”，相关的优惠政策陆续出台，将为我省符合国家政策的重大项目用地带来机遇。当然，这些有利条件与中部省份相比，优势并不明显。我们应当趋利避害，扬长避短，顺应国家宏观调控形势，积极应对，创造性地开展工作，在宏观控制中抓机遇，努力实现又快又好地发展。
当前我省土地利用方面存在的突出问题，主要表现为：
一是用地矛盾尖锐。工业化、城镇化加速，用地需求量加大。2003年以前计划用不完，2003年以后计划不够用。计划与需求的缺口越来越大。本轮土地利用总体规划确定我省到2010年建设占用耕地计划指标（130万亩）已基本提前实现，甚至超出，后面还有三年时间，用地矛盾十分突出。
二是耕地保护压力加大。耕地减少的数量惊人，规划目标难以实现。全省耕地面积已由1996年的8958万亩减少到2006年的8602万亩，比规划目标少356万亩。可开发成耕地的后备资源不足。耕地开采成本和难进一步加大，已有6个市难以在本行政区域内实现耕地占补平衡，需要异地调剂指标，确保全省耕地不减少的压力越来越大。
三是土地利用粗放浪费现象严重。供地跟着投资商意愿走，要多少给多少，宽打宽用的现象较普遍。宽马路、大广场、大绿地等大量占地，脱离实际的需要。我省农村居民点人均综合用地204亩，城市人均用地127亩，均高于国家规定的上限标准。我省园区工业用地投资强度平均约为80万元/亩，有的县园区每亩投资强度仅20万元左右。2007年，通过严格执行国家用地控制指标，核减超标用地，全省园区新增工业用地投资强度上升到平均每亩120万元，但与周边省份相比仍然偏低。用地结构不合理。工业用地偏少，住宅、机关团体和商贸用地等非工业用地比重偏大，特别是一些开发区、工业园区将大量土地用于房地产开发、建大学城、大市场和机关办公场所，挤占了工业用地，偏离了办区宗旨。尽管国家在审核设立开发园区中，已将大量的非工业用地进行了核减，但我省大多数园区实际工业用地比例仍较低，多数在50%以下，平均约为45%。工业用地出让价格偏低。据调查，我省园区平均征地和开发成本为11.7万元/亩，其中征地成本平均为4.8万元/亩，开发成本平均为6.9万元/亩；而工业用地平均每亩出让价格只有5万元左右，低于实际成本5至10万元。有些园区工业用地公开的出让价格只有2至3万元左右，这还未考虑可进一步享受的优惠政策，实际出让价格要更低。长期执行“低门槛”政策，在刺激投资的同时，也带来了很多后遗症。闲置和批而未供土地较多。全省约有批而未供或供而未用土地30万亩，主要集中在开发园区。一边是用地紧张，一边土地闲置。有些企业大量圈占土地，少的有数百亩，多的达数千亩，热衷于搞“园中园”，圈而不用、占而不建，待价而沽。
四是土地违法问题突出。一些地方领导法制观念淡薄，错误认为依法用地阻碍发展，搞未批先用，用而不批。特别是一些园区存在大量违法用地，为园区的持续、健康发展埋下了隐患，如某县开发区就有违法用地5000多亩。去年开展的土地执法百日行动，通过对2005年1月至2007年的用地进行清理，共查处违法用地882宗，面积15.2万亩。国土资源部利用卫星遥感监测我省合肥、芜湖、蚌埠、淮南、淮北5个市2005年10月至2006年10月用地依法报批情况，发现违法用地254宗，面积9800亩，分别占新增建设用地总量的49.7%和40.8%，在全国处于前列。从各地土地违法案件查处的情况看，有案不敢查、查案走形式、处理避重就轻现象比较普遍。此外，征地纠纷增多，少数地方强征强供，形成了新的不稳定因素。
三、加强土地管理，促进科学发展的几点建议

1、全力做好用地保障。用好国家下达的有限的用地计划指标，确保国家和省重点项目用地。大力协助各地争取由国家批准、核准一些大的建设项目，使用国家直管用地计划指标。进一步用好用活政策，挖掘建设用地供应潜力。对全省批而未供、供而未用土地认真研究盘活政策，加以调整。搞好城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，腾出的村庄建设用地置换用于城镇建设。继续对不改变地类性质的旅游用地、采煤塌陷地等采取“只征不转”办法。鼓励引导将适宜建设的未利用地和废弃地开发成建设用地。只要各级政府提高认识，用足用活政策，全省经济发展的用地总体上能得到保障。
2、着力推进土地节约集约利用。通过内涵挖潜，盘活存量建设用地。认真执行国家用地定额标准和工业用地投资强度控制指标，适度提高土地投资强度和容积率。落实提高开发区发展水平若干意见，开发区新增建设用地70%以上要用于工业项目。加大对企业闲置土地的清理处置力度，防止圈占土地。积极推广各地节约集约用地好的经验，努力提高土地利用的效益和水平。
3、搞好土地开垦整理和基本农田示范区建设。全面落实耕地保护目标责任制，确保耕地总量不减少。大力推进土地整理，提高耕地质量，增加数量，促进农业可持续发展，完成耕地占补平衡法定任务。围绕社会主义新农村建设，有计划地推进村庄整理。继续推进煤炭塌陷地的综合治理和矿区生态恢复与重建工作。整合涉农资金，搞好基本农田示范区建设。
4、搞好土地利用规划修编。按照主体功能区的要求，抓紧土地规划修编工作，积极配合各级政府，紧密结合振兴县域经济和新农村建设战略部署，合理调整城乡建设用地规模和空间布局，搞好与相关规划的协调衔接，为城乡发展谋篇布局，留出空间。
5、切实维护被征地农民的合法权益。积极稳妥地推进征地制度改革，规范征地程序，提高征地补偿标准，健全被征地农民社会保障制度。坚持依法征地，补偿安置费用足额支付、专款专用、发放到位。完善土地征收补偿机制和征地补偿协调与裁决机制。
6、加强土地法制建设，推进依法行政。为规范征地拆迁行为，遏制截留、挪用、贪污征地补偿费用等侵害农民权益的违法行为，加强土地开发复垦整理，规范集体建设用地使用权流转行为，支持社会主义新农村建设，需要研究制定《安徽省征地拆迁管理办法》、《安徽省土地开发复垦整理条例》、《安徽省集体建设用地使用权流转条例》、《安徽省农村宅基地管理办法》、《安徽省征地统一年产值标准》、《安徽省两淮地区采煤沉陷地综合治理办法》等，适时修改完善《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《安徽省基本农田保护条例》。进一步深化土地行政审批制度改革，加强政务公开，推进效能建设和网上审批，增强服务意识，完善宏观调控政策，严厉查处土地违法行为，切实维护被征地农民的合法权益。
多年来，省人大常委会各位领导、同志十分关注、关心、支持我省的国土资源事业，在土地法制建设、执法监督等方面做了大量的工作，在此，我代表省国土资源厅表示衷心的感谢！国土资源事业任重而道远，还希望省人大常委会和地方各级人大常委会今后继续关心、支持国土资源事业，我们将更加努力奋斗，依法管理土地，集约节约用地，为我省又好又快发展，奋力崛起作出应有的贡献！

《中华人民共和国价格法》讲座

省物价局副局长  王启康

主任、副主任、秘书长、各位委员：
《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》），1997年12月29日经八届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，并于1998年5月1日起实施。今年5月1日正好是《价格法》实施十周年纪念日。

第一部分  《价格法》主要内容及重点

一、立法背景、指导思想及目的
（一）《价格法》的立法背景
我国的价格法制建设是与价格改革工作同步进行的。改革开放以前，在高度集中的计划经济体制下，我国实行以国家定价为主的计划价格管理体制，主要运用行政手段实施价格管理。价格改革开始后，为了加强价格管理，国务院于1982年8月发布了《物价管理暂行条例》，以行政法规的形式赋予企业一定的定价自主权，初步确立了价格监督检查制度，第一次建立了价格法律责任制度。
1984年l0月中央作出关于经济体制改革的决定后，国家实施了三次重大的价格改革方案，开始把市场机制引入价格形成和管理过程中，初步形成了国家定价、国家指导价和市场调节价三种价格形式并存的价格形成机制和价格管理体制新格局。价格改革对价格立法提出了新的要求。1987年9月，国务院发布了《价格管理条例》，初步把经济手段引入价格管理体制，确立了直接管理与间接管理相结合的价格管理方式。
1992年价格改革进入了以建立健全适应社会主义市场经济要求的新阶段。在建立社会主义市场经济体制这一总体目标下，使得《价格管理条例》（主要体现计划经济与市场调节相结合的价格管理体制）不能完全适应改革和发展的需要。制定一部全面、系统的规范价格活动的价格法典，已成为增强政府调控价格能力，规范市场价格秩序，创造价格合理形成的公平竞争环境，优化市场资源配置的当务之急。
价格形势的变化促进了立法进程。改革开放以来，经历了1985年、1988至1989年和1993至1995年三次较为严重的通货膨胀，暴露出市场形成价格的机制客观存在自发性、盲目性、滞后性。为充分发挥市场优化配置的积极作用，克服和弥补市场机制的缺陷与不足，维护价格总水平基本稳定，迫切需要加快立法进程，加强和改进政府调控市场价格能力。正是在这种背景下，国家加快了价格法的立法进程。
《价格法》正是在这一背景下，历时8年时间，于1997年，全国人大常委会审议通过了《价格法》。
（二）《价格法》的立法指导思想
《价格法》是按照建立社会主义市场经济的要求来制定的。在立法过程中，始终遵循以下指导思想。
第一，适应社会主义市场经济体制要求，建立和完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制，这是制定《价格法》的核心原则。围绕这一核心，一方面确立经营者定价在新的价格形成机制中的主导地位，赋予经营者更多的价格权利；另一方面明确政府以经济的和法律的手段为主，对价格实施宏观调控和必要的适度干预，并明确其法律程序，改变了以往过度行政干预的状况。
第二，力求把19年来价格改革的成功经验和做法，以法律的形式确定下来，巩固价格改革的成果，促进价格改革进一步深化。
第三，规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保障社会主义市场经济的健康发展。进一步明确各类定价主体的法律责任，强化对价格的全面监督，从而提高政府与社会的价格监督能力、经营者的价格制约能力、消费者的自我保护能力。
（三）《价格法》的立法目的
制定《价格法》的根本目的是保障社会主义市场经济健康发展。社会主义市场经济是在国家宏观调控下的规范有序的竞争性经济，其实质是“政府调控市场，市场形成价格，价格引导资源配置”的一种经济运行机制。价格是市场的核心，市场优化资源配置的作用是通过价格机制来实现的。因此，能不能建立起社会主义市场经济体制，在一定意义上讲，取决于能否建立健全新的价格形成机制和价格调控机制。法律是为经济服务的。《价格法》全面规范价格形成、价格管理、价格调控、价格监督，其根本目的就是要保障社会主义市场经济持续、快速、健康发展。价格立法的这一根本目的，可以从以下四个方面来理解：
一是规范价格行为。《价格法》不仅规范了经营者的价格行为，也对政府价格行为、消费者的价格行为进行了规范。
二是发挥价格合理配置资源的作用。价格的变动形成各种比价关系，反映市场供求，调节了经济利益，从而引导供求双方作出决策，致使资源发生合理配置。
三是稳定市场价格总水平。价格总水平的剧烈波动，对于整个社会的安定、经济的可持续协调发展都是十分有害的，为此要把稳定价格总水平作为宏观经济管理的首要内容。
四是保护消费者和经营者的合法权益。《价格法》明确规定了消费者、经营者在价格活动中的地位和参与定价的权利。如参与价格决策听证，就政府的价格决策发表意见。对于实行政府指导价、政府定价的价格，有权提出调整建议。有权对各种价格活动进行监督，举报价格违法行为，并受到价格主管部门的保护。
二、《价格法》结构、调整范围和价格管理的基本原则
（一）篇章结构
共分七章四十八条。第一章为总则，规定《价格法》最基本的原则和精神；第二章至第六章为分则，第七章为附则。
（二）《价格法》的调整范围
《价格法》所规范的价格，是指除利率、汇率、保险费率、证券及期货价格以外的所有商品价格和服务价格。
商品价格是指各类有形产品和无形资产的价格。有形产品指生产资料、消费品等有实物形态和物质载体的产品，包括工业品价格、农产品价格、建筑产品价格、科技产品价格等。无形资产指长期使用而没有实物形态的资产，包括专利权、非专利权、商标权、著作权、土地使用权、商誉、技术服务、信息咨询服务等。
服务价格是指各类有偿服务的收费。以一定的设备、工具和服务性劳动，为消费者或者经营者提供某种服务所收取的费用。服务价格包括经营性服务收费和事业性服务收费。
关于国家行政机关收费，《价格法》规定了管理的原则和要求，具体管理办法将由国务院另行制定。
（三）基本价格制度和价格形式
基本价格制度。《价格法》第三条将我国的基本价格制度设定为“实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。”它有两方面的涵义：一方面是市场形成价格与政府宏观调控二者之间相互联系，缺一不可，共同构成新的价格体制的规定性。另一方面，要求我国价格形成机制实现由过度集中的行政定价为主转换为国家调控下的市场定价为主。
价格形式是由价格制度决定的。按照这种新的价格形成机制，我国实行三种定价形式：市场调节价、政府指导价、政府定价，其中市场调节价占主导地位。
市场调节价是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。这里的经营者是从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人的简称。经营者是市场调节价的定价主体，但也不是可以随意定价的。经营者必须严格按照《价格法》第二章规定的规则制定价格、实施价格行为，并接受政府价格主管部门的管理和监督。
政府指导价是指政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。
政府定价是指政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府定价具有强制性，凡实行政府定价的商品价格和服务价格，不经原定价部门批准，任何单位和个人都无权变动。
目前全省市场调节价、政府指导价和政府定价三种价格形式的比重：以社会商品零售总额为口径测算，分别为97.12%、0.34%、2.54%；以农产品收购总额为口径测算，分别为98.75%、1.09%、0.16%；以生产资料销售收入总额为口径测算，分别为85.84%、6.29%、7.87%。可见，目前的商品和服务领域的市场化程度已明显提高，以市场形成为主的价格机制基本确立，市场这只“看不见的手”在调节经济运行、优化资源配置等方面的作用得到了充分发挥。
（四）管理机构
《价格法》规定：国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作；国务院其他有关部门如电信、铁路、民航等行业主管部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作；县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作；县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。这体现了价格管理工作长期以来一贯遵循的“统一领导，分级管理”原则。
建立健全价格管理工作机构是贯彻实施《价格法》的组织保证。根据《价格法》规定，各级政府都应当设立价格主管部门，统一负责价格工作，其他有关部门应当依其职责协助价格主管部门做好有关的价格工作。
（五）管理原则
我国价格工作的基本原则是，国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争，维护正常的价格秩序，对价格活动实行管理、监督和必要的调控。
市场经济要求价格在市场竞争中形成。维持正常价格秩序，创造公平有序的市场竞争环境，维护市场机制正常运行，促进市场价格合理形成，是价格工作的重要原则和基本任务。
三、经营者的价格行为
（一）经营者定价的范围、原则
《价格法》设专章对经营者的价格行为进行规范，并从体例上安排在总则之后，突出了市场调节价的主导地位。
在如何准确划定市场调节价的具体范围上，考虑到绝大多数商品和服务价格实行市场调节价，《价格法》采取了排除法，即除《价格法》规定应当实行政府指导价或者政府定价的商品和服务以外，其他商品和服务全部实行市场调节价，由经营者依照《价格法》的规定自主定价。
经营者定价原则是公平、合法、诚实信用，这也是民法规定的民事活动的基本原则。经营者定价也是一种基于平等关系的民事行为，应当遵守这项基本行为准则。
根据上述原则，经营者应当依据生产经营成本和市场供求状况，合理制定价格。
（二）价格权利与义务
经营者进行价格活动，享有下列权利：
1．自主制定属于市场调节的价格。这是经营者作为社会主义市场经济条件下的独立市场主体所应享有的最基本的权利。
2．在政府指导价规定基准价及其浮动幅度的基础上制定具体执行的价格。这是由政府指导价的双重定价主体属性所决定的。
3．制定属于政府指导价、政府定价产品范围内的新产品的试销价格，特定产品除外。
4．检举、控告侵犯其依法自主定价权利的行为。
经营者进行价格活动，在享有权利的同时，应当遵守一定的义务：
1．遵守法律、法规。主要是指价格法律法规和方针政策。
2．执行依法制定的政府指导价、政府定价。
3．执行法定的价格干预措施、紧急措施。
（三）不正当价格行为
《价格法》的立法目的就是规范价格行为，其中，对经营者规定了8种不得从事的不正当价格行为：
1．相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益。
2．为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益。
3．捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的。哄抬价格行为是一种故意扰乱市场秩序的行为，尤其是在商品供不应求时，捏造、散布涨价信息，可能会引起商品价格过高上涨，造成市场秩序混乱，引起消费者恐慌，形成经济和社会的不稳定。因此价格法对此予以严厉禁止。
4．利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易。
5．提供相同商品或者服务，对具有同等条件的其他经营者实行价格歧视。
6．采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格。
7．违反法律、法规的规定牟取暴利。
8．法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。
当前，市场不正当价格行为依然存在，价格欺诈时有发生，价格秩序仍需要大力整治。
（四）明码标价
《价格法》规定，经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者提供服务的项目、收费标准等有关情况；经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用。明码标价是价格管理的一项行政性强制措施，是价格管理最基本的形式和内容之一。
（五）行业价格自律
行业组织是经营者的自律性组织，其主要任务是为了维护本行业的经营秩序，防止个别经营者采用不正当的竞争行为破坏本行业的正常经营活动。而价格管理仅靠政府价格主管部门是不够的，需要在全社会健全价格管理网络。因此，《价格法》规定，行业组织应当遵守价格法律、法规，加强价格自律，接受政府价格主管部门的工作指导。
四、政府的定价行为
（一）政府指导价、政府定价的范围
根据商品和服务的垄断程度、资源稀缺程度和重要程度，政府在必要时可以对五类商品和服务实行政府指导价或者政府定价。
第一类，是与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品。目前，这类商品价格有汽柴油零售价、粮食收购、棉花收购价、重要药品价格、食盐价格等。
第二类，是资源稀缺的少数商品。
第三类，是自然垄断经营的商品。如自来水、天然气、集中供热、供电等。
第四类，是重要的公用事业。如公共交通、邮政、电信等。
第五类，是重要的公益性服务。公益性服务是指涉及公众利益的服务行业，如学校、医院、博物馆、公园等。
（二）定价目录和权限
定价目录，即价格分工管理目录，是各级政府价格主管部门及其他有关部门定价权限、管理分工和政府指导价、政府定价具体适用范围的唯一依据。定价目录主要规定商品品种或服务项目、定价内容、定价部门、定价形式和定价范围等五个方面的内容。
按照《价格法》的规定，定价目录实行中央和省两级管理，省以下各级地方人民政府都无权制定定价目录。凡列入定价目录的商品和服务，实行政府指导价、政府定价管理；定价目录之外的商品和服务，一律实行市场调节价。
经省政府同意，并报经原国家计委审定，2002年4月省物价局在全国率先出台了《安徽省定价目录》，放开了大多数原由政府制定的商品和服务价格，将省物价局及有关部门定价的商品和服务项目由原102个减少和归类合并为18种(类)。进一步放开了已经形成竞争的电信增值服务、水运、非住宅商品房、社会力量举办的各类短期技能培训、种子、农药等价格，解除了对餐饮业价格分等定级和核定毛利率、差价率等价格干预措施。这一新的定价目录的公布，进一步提高了政府价格管理内容的透明度，标志着政府管理价格的职能发生了重大转变。
制定政府指导价、政府定价权限，必须以定价目录为依据。按照《价格法》的规定，定价权主要集中在中央和省两级政府价格主管部门和其他有关部门。另外，国务院以及市、县人民政府也有一定的定价权。
具体地说，中央和省两级政府价格主管部门和其他有关部门，按照中央和地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围，有权制定政府指导价、政府定价。定价目录没有规定定价权限的部门，无权对该商品或服务定价；即使有权定价的部门，也只能在定价目录规定的定价权限和具体适用范围内定价，不能超越定价权限和具体适用范围。
（三）定价依据
制定政府指导价、政府定价，应当依据法定的原则进行。按照《价格法》的规定，其主要依据是有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，同时要实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。
1．社会平均成本。制定政府指导价及政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本，而不是像经营者定价那样可以依据个别成本。
2．市场供求状况。市场供求状况不仅是经营者定价的主要依据，也是政府制定政府指导价和政府定价的重要依据。
3．国民经济与社会发展的要求。价格要符合国家的产业政策。凡是国民经济和社会发展鼓励发展的商品和服务，价格上就要支持；凡是国民经济和社会发展限制发展的，价格上就要制约。
4．社会承受能力。政府与经营者不同，担负着促进经济发展，维护社会稳定的任务。因此，在制定某些商品和服务价格时，不仅要考虑经营者的需要，而且要考虑消费者承受的可能；不仅要考虑上游企业的要求，而且要考虑对下游企业的影响。因此，有些政府指导价、政府定价不可能一次理顺，一步到位，个别的甚至需要实行价格补贴。
政府定价时还要考虑几个差价关系。一是购销差价。这是指同一产地的同一商品在同一时间购进价格与销售价格之间的差额。二是批零差价。这是指同一商品在同一市场同一时间批发价格与零售价格之间的差额。三是地区差价。这是指同种商品在同一时间不同地区价格之间的差额。四是季节差价。这是指同种商品在同一市场收购价格或销售价格在不同季节之间的差额。
（四）定价程序
制定政府指导价、政府定价，应当按照法定的程序进行。根据《价格法》，主要有四个步骤：有关部门依法或者根据消费者、经营者的建议组织开展价格调整，进行成本调查，依法应当听证的要召开听证会，公布。
1．申请或依职能调整。享有价格管理权限的部门（政府价格主管部门或者其他有关部门），根据社会平均成本和市场供求关系的变化以及不同时期的国民经济和社会发展的要求，对政府指导价、政府定价进行适时调整。
2．开展调查。政府价格主管部门和其他有关部门在制定政府指导价、政府定价时，首先应当开展价格、成本调查；听取消费者、经营者和有关方面的意见。
3．价格听证。制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价，政府定价时，政府价格主管部门应当主持召开听证会，论证其必要性、可行性。听证会制度是消费者直接参与定价的重要形式，有利于使价格决策形成多方制约的格局，提高政府价格决策的民主性、科学性。实行听证的具体商品品种和服务项目，由安徽省价格听证目录确定。价格听证均由价格主管部门主持召开。
根据《价格法》要求，从1998年始，安徽各级物价部门在制定重要的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品和服务价格时，全面推行了价格决策听证制度。从1999年3月起，安徽省物价局先后主持了省级风景区天柱山门票价格听证会、国家级风景区九华山门票价格听证会、全省医疗服务收费调整听证会、公路春运客运价格听证会、全省城乡居民生活用电同网同价听证会和中小学教育“一费制”听证会等。其中，公路春运客运价格听证会邀请正式和旁听代表、列席代表共110名，其中正式代表24名，分别由人大代表、政协委员、政府部门、社会团体、专家学者、消费者和经营者代表组成，为体现公开，听证会还邀请了省、市10多家新闻媒体的记者进行了采访、报道。《安徽省〈政府价格决策听证暂行办法〉实施细则》实施后，2002年12月31日，全省医疗服务价格改革听证会，是我省规模最大的一次价格听证会。听证会严格按照规定的程序进行，从听证代表的产生到听证内容的提出，全部做到公平、公开、透明。省物价局还专门聘请了安徽九通会计师事务所对医疗服务价格改革申请报告中的财务、成本状况进行了认证；会上各方代表集思广益，畅所欲言，对改革方案的必要性和可行性进行热烈的探讨和质证，促进了服务价格改革的顺利进行。17个市物价局根据国家发展改革委员会和省物价局的要求，按照管理权限和各自实际情况，举行了管道煤气价格、自来水价格、城市公交票价、出租车运价、电话区间话费等价格决策听证；县级物价局主要举行了自来水价格决策听证等。
据不完全统计，10年来安徽省各级价格部门共举行价格听证会320多次，极大地丰富了价格决策听证实践，为不断完善价格听证制度积累了经验、创造了条件。
虽然目前社会上对价格听证作用有不同的看法，但我们认为听证制度的施行是政府决策科学化、民主化的必由之路，实行价格决策听证的方向不会改变。
4．公开发布。政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。公布是指在公开发行的媒体、出版物、物价网站上发布，让社会各方面知悉、了解。
五、价格总水平调控
（一）价格总水平调控的概念、目标
价格总水平是指在一定时期内全社会所有商品和服务价格的加权平均水平。价格总水平通过价格总指数来表现。价格指数是反映不同时期商品和服务价格总水平变动程度和变动趋势的动态相对数，它通常用指数来表示。世界各国采用的反映价格总水平的综合价格指数是不同的，目前，绝大多数国家采用消费价格指数。我国原先采用社会商品价格总指数和居民消费价格总指数（CPI），自2000年起，调整为主要采用居民消费价格总指数。
价格总水平调控是指国家通过经济、法律和行政手段，对价格总水平的变动进行直接或间接的干预和约束，以保证价格总水平调控目标的实现。
价格总水平调控目标的确定。价格总水平调控的目标是价格总水平的基本稳定。所谓价格总水平的基本稳定，就是价格总水平既不是大起大落地波动，也不是固定不变，而是在一个较长时期内平均每年的变动幅度在一个较合理的范围之内。必须使价格上涨幅度低于经济增长率、低于名义工资年增长率。
价格总水平调控目标要与其他宏观经济目标相协调。价格总水平的基本稳定，是宏观价格调控的直接目标，在确定价格总水平调控目标时，要既保证国民经济快速发展，又使价格涨幅控制在国民经济和人民生活能承受的范围内。2008年，国家价格总水平调控目标是居民消费价格总指数控制在4.8%左右，我省是力争不超过5.3%。
由于立法的前瞻和务实，《价格法》实施十年了，为政府宏观调控，为政府价格主管部门成功应对“非典”、“禽流感”疫期部分价格异常波动，努力保持全省洪涝、雨雪冰冻等特大自然灾害期间的市场价格基本稳定提供了坚实的法律支撑。
（二）价格总水平调控的手段与措施
在市场经济条件下，政府要实现价格总水平调控目标，从调控方式上看，以经济手段和法律手段为主，以行政手段为辅。
1．经济手段
为实现价格总水平调控目标，要综合运用货币、财政、投资、进出口等经济政策和措施。其中，货币政策是稳定价格总水平最有力的手段。重要商品储备制度和价格调节基金制度是政府对价格总水平调控的重要的经济手段。
一是重要商品储备制度。所谓重要商品储备制度，是指政府为平抑或稳定某些重要商品市场价格水平，建立起这些商品的调节性库存，并通过吞吐库存来调控市场价格的管理制度。
近年来，为了保持市场价格的基本稳定，各级人民政府认真落实“米袋子省长负责制”和“菜篮子市长负责制”，先后建立了粮油省级储备和地方储备，以及猪肉活体储备。目前已经落实到位的省级储备粮51万吨,市县储备粮44.5万吨。全省猪肉活体储备规模也由2.5万头扩大到12.5万头。这些举措都为各级政府积极应对突发事件、稳定市场提供了重要物资保证。
二是价格调节基金制度。所谓价格调节基金制度，是指政府为了平抑市场价格，用于吞吐商品、平衡供求或者支持经营者的专项基金制度。
 1987年，广东省物价局试验设立价格调节基金。1988年，国务院发布通知提出，为了防止主要副食品价格剧烈波动，大中城市要建立平抑副食品价格基金。广东、辽宁、四川等18个省市先后建立起价格调节基金。1993年，1994年国务院又先后发文提出具体要求。此后在九五计划和2010年远景目标纲要中都提出，各级政府“要建立和完善价格调控机制，加强重要商品储备风险基金和价格调控基金制度的建立”。《价格法》又用法律的形式予以肯定。
经省政府同意，目前我省、市、县三级共保留设立18项价格调节基金，涉及的15个市、县。面对去年5月份以来猪肉等副食品价格上涨、以及今年雨雪冰冻灾害期间的价格波动，已经设立价格调节基金的淮南、蚌埠、淮北等市政府，运用经济手段调控，平抑市场价格成效显见，当地群众也十分拥护。
2．行政手段
这里主要介绍两个主要的行政手段：价格干预措施和价格紧急措施
价格干预是政府对社会经济活动进行管理的一种形式，是政府行使经济职能的一项重要内容。价格干预措施不能随意采取，只有在出现价格显著上涨或者有可能显著上涨，且采取其他措施不能保证价格稳定时，政府才可以采取的措施。
价格干预措施，只有国务院和省级人民政府才能采取。省级以下人民政府和各级人民政府有关部门都没有这一权限。省级人民政府采取措施，应当报国务院备案。
价格总水平在一定幅度内波动是正常的，只有当价格总水平出现持续全面上涨，而不是个别或者部分商品价格的上涨时，政府才可以采取价格紧急措施。只有国务院才可以在全国或者部分行政区域内采取紧急措施，地方各级人民政府和各级人民政府有关部门都没有这一权限。
鉴于年初价格形势，根据《国家发展改革委关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》（国家发展改革委第58号令）规定，经省政府批准，省物价局于2008年1月21日向社会发布公告，决定对成品粮及粮食制品、食用植物油、猪肉和牛羊肉及其制品、乳品、鸡蛋、液化石油气等实施临时价格干预措施，对部分企业实行提价申报和调价备案，制止企业不合理涨价行为。
公告规定，凡是列入公告规定目录的企业拟提高公告规定的商品价格时，应当根据《办法》第六条规定，在提价前10个工作日（不含送达日、提价日）将提价申请书面报告送达省物价局。凡列入调价备案名单的经营者对实行临时价格干预的商品一次调高价格4%以上的，10日内连续调高价格累计6%以上的，30日内连续调高价格累计10%以上的，应当在调价后24小时内将调价书面报告送达各级价格部门。
目前，全省各级价格部门已经对383家相关企业分别实行的提价申报和调价备案临时干预措施。
价格紧急措施的种类主要有两种：
1．集中定价权限。指在特殊情况下，将定价目录规定的政府有关部门的定价权，临时收归本级政府、上一级政府或者价格主管部门。
2．部分或者全面冻结价格。指在特殊情况下，政府采取的临时性管制价格的防范性措施，即规定在一定的时期内，价格保持在现有的水平，不得提高。
价格干预措施、紧急措施，都是特殊情况下采取的行政措施。当《价格法》规定的情形消除后，政府应当及时解除价格干预措施、紧急措施，否则，也会出现或者造成新的不稳定因素。
六、价格监督检查
价格监督检查是国家价格管理的不可分割的重要组成部分。通过价格监督检查，并对价格违法行为实施行政处罚，维护市场价格秩序，保护经营者和消费者的合法权益，保证价格法律、法规和规章的贯彻执行，保持社会稳定，促进经济健康发展，具有十分重要的地位和作用。
《价格法》实施后，县级以上各级人民政府价格主管部门对价格活动进行监督检查，依法对价格违法行为实施行政处罚，成为价格监督检查和行政处罚的主体。价格管理权、价格监督检查权和行政处罚权统一由价格主管部门行使，有利于价格工作的协调和价格行政执法力度的加强。
《价格法》实施近十年来，各级政府价格主管部门组织开展了教育、医疗、药品、房地产、电力、通信、农资等一系列专项价格整治工作，加大了价格监督检查力度。据统计，全省共查出违法案件53713件，查出违法金额144766万元，实行经济制裁总金额98539万元，其中，退还用户43285万元，没收违法所得52782万元，罚款2471万元，上缴财政55253万元，严厉打击了各种价格和收费违法行为，整顿和规范了市场价格秩序，切实维护了生产者、经营者和消费者的合法价格权益。
七、法律责任
《价格法》上规定的法律责任有民事责任、行政责任和刑事责任。
（一）经营者的法律责任
1．行政责任。《价格法》规定的行政处罚种类有：警告、通报批评、罚款、没收违法所得、责令停业整顿、吊销营业执照。
经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，价格主管部门应当给予责令改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿等行政处罚。
经营者有《价格法》第十四条规定的不正当价格行为之一的，价格主管部门首先应当责令其改正，包括要求其停止违法行为，给被侵害的经营者或者消费者造成损失的，要承担损害赔偿责任。然后再给予以下处罚：没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。
2．民事责任。经营者的价格违法行为，除承担规定的行政责任外，如果其价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，还应当退还多付部分。
经营者因价格违法行为给消费者或者其他经营者造成损害的，应当依法承担赔偿责任，这种赔偿责任属民事责任。
（二）政府及其有关部门的法律责任
超越定价权限和范围擅自制定、调整价格。若超越定价权限和范围擅自制定、调整价格，就属价格违法行为。
不执行价格干预措施、紧急措施。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府在特殊情况下采取的价格干预措施、紧急措施，地方各级人民政府和各级人民政府有关部门如果不执行，就属价格违法行为。

第二部分   进一步贯彻实施《价格法》的思考

《价格法》是国家第一次通过立法来调整经济活动中产生的价格关系的一部法律规范，是一部市场主体的行为规则法，也是一部充分体现政府公信力，没有部门利益的法律，这在立法工作日趋完善、日趋成熟的今天，可能不怎么突显，但在十年前就非常难能可贵。《价格法》立法的前瞻性和改革、人本意识，至今对我们贯彻落实科学发展观，深化价格改革，推进依法治价、科学治价、民主治价，规范市场秩序仍具有导向力。
《价格法》颁布实施十年来，也是安徽加强价格法制建设的十年，先后颁布了《安徽省涉案物品估价管理条例》、《安徽省经营性服务收费管理办法》（安徽省人民政府第118号令）、《淮南市价格调节基金管理办法》（淮南市人民政府第86号令）、《合肥市价格监督检查条例》、《淮南市价格监测条例》、《安徽省价格监督检查办法》（第199号令）、《合肥市制止牟取暴利实施办法》（合肥市人民政府第129号令）等地方法规和政府规章。各级政府价格主管部门加快了价格法制建设步伐，逐步建立健全与《价格法》相配套的价格法规体系，出台了《政府价格决策听证办法》、《政府制定价格行为规则》等规范性文件。以《价格法》为母法，国务院行政法规、地方法规为支撑，国务院部门规章、政府规章为配套的价格法律法规体系在安徽已经初步形成。
一、随着改革的深化和社会主义市场经济体制的不断完善，以及加入世界贸易组织后对外开放步伐的加快，《价格法》在实践中也出现了不少与经济发展不适应和不完善的地方，主要表现：
（一）行政性收费管理未列入《价格法》调整范围
1987年实施的《中华人民共和国价格管理条例》中，行政性收费被纳入价格管理范围。国家行政机关收费实质上也是一种有偿性服务收费，是为了弥补或者部分弥补服务成本而收取的费用，其主要特征是不以营利为目的以及部分补偿为原则。因此，它跟《价格法》服务价格中的有偿服务收费本质上区别不大，不宜排除在《价格法》调整范围之外。
多年来，由于《价格法》把行政性收费排除在其调整范围之外，造成多头监管，多头执法。《价格法》实施近十年了，第47条规定的具体管理办法仍没有出台，多年来治理乱收费的成果无法巩固。
（二）关于省级以下市县价格主管部门定价主体资格
根据《价格法》第19、20条规定，行使政府定价权力的主体包括中央、省级价格部门以及省以下的市县人民政府。《价格法》第20条第三款“市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”明确规定了市县人民政府根据授权享有的定价权限，因此，市县价格部门是没有定价权限的。但在实际工作中，市县级人民政府往往认为制定具体价格的行为属于微观的行政事项，为便于管理，提高行政效率，各地基本上都是由当地价格部门行使定价权限，且往往又是以物价局名义直接下发文件了事。这种做法在全省乃至全国都具有一定普遍性。严格意义上来说，这种做法与《价格法》规定相违背，也是基层价格部门在行使价格行政审批职能过程中急需解决的一个难题。如何保障价格管理部门及时正确的行使管理权限，解决其定价主体和资格问题是当前急待解决的一个现实问题。
（三）关于价格调节基金制度
《价格法》第27条规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”《价格法》实施以来，价格调节基金在调控市场价格，稳定市场方面发挥了重要的作用。但由于价格调节基金的设立不是政府必须的行为，并且对基金的征收方式没有明确的规定，所以该项工作在各地进展不一。目前，在基金筹集方式上，主要是向社会征收，在使用方向上，主要集中在副食品基地建设、扶持补贴、政府调控、春节特供和困难群众补助等方面。目前，向社会征收价格调节基金面临以下困难：一是征收范围较窄；二是征收难度较大；三是征收成本高；四是容易引起误解。需要尽快完善价格调节基金的征收、管理、使用办法。
既要看到价格调节基金发挥的重要作用，又要认识到价格调节基金作用的有限性，防止基金变成“万金油”，基金使用成为撒“胡椒”，背离价格调节基金设立的初衷。
二、在市场经济条件下，尤其是世界经济一体化，影响价格总水平稳定的不确定性增多，价格问题往往成为全局性和综合性问题的集合。在绝大数价格放开，在市场竞争形成的情况下，政府保持市场价格总水平基本稳定的调控难度更大，除了采用经济和行政手段调控外，当前迫切需要健全和完善现行价格监管法律体系。
（一）充实《价格法》调整范围。将行政性收费纳入调整范围。《价格法》（第47条）明确：“国家机关收费的具体管理办法由国务院另行规定”。但因情况复杂，问题较多，至今尚未出台有关法规。这不仅留下了法律缺口，削弱了行政性收费的规范力度，而且不利于行政审批制度改革和《行政许可法》的制定及实施。应在《价格法》中明确行政性收费的定义和范围，将行政性收费从不体现政府职能的事业单位的收费、中介服务收费中分离，进一步理清公共财政支付范围和政府为特定对象提供特定服务收费的范围。
（二）完善价格管理的形式。《价格法》（第3条）规定政府定价只有固定价格，政府指导价只有基准价和浮动幅度一种方式，在实践过程中难以覆盖千差万别的市场情况，不利于调控管理。目前国务院要求对药品实行最高限价，国际上对自然垄断价格采取的规范作价等办法，应在修改后的《价格法》中体现。
临时干预措施权限太集中、程序太复杂。最高最低限价、差价率控制、提价申报、调价备案等调控手段虽列入对市场调节价的临时干预措施，但实施这些措施的主体是省、自治区、直辖市人民政府，同时要报国务院备案，这对省以下价格主管部门应对临时性突发事件、及时采取相应手段调控市场是不利的。如2003年2月以来受非典型肺炎疫情、谣言等影响而发生的突发性抢购、哄抬商品价格风潮，波及国内20多个省市，最近个别地方市场出现食用油的抢购，说明无论是在过去供应紧缺、卖方市场时期，还是现在供应充裕、买方市场时期，都有可能因各种国内外因素（如灾情、疫情、战争等）引发形成大的价格异动，对社会稳定产生不利影响。如上所述，《价格法》中规定的临时干预措施权限过于集中，操作起来比较繁琐，不利于应对突发性事件。当前迫切需要通过修改《价格法》，明确在此类突发性事件中如何及时有效地动用临时干预措施等法律手段，依法及时、准确、有效地采取应对措施。
（三）完善对禁止不正当价格行为的规定。《价格法》（第14条）虽然对禁止不正当价格行为有条款规定，但实践表明对价格串通（不能涵盖价格垄断的各种表现形式）、低价倾销、价格歧视、哄抬价格、牟取暴利等亟需进一步细化和完善，以减少规定的模糊性和理解、解释的随意性，提高操作、查处的针对性。
（四）充实政府对价格进行调控的内容。起草《价格法》时，为治理通货膨胀，稳定市场价格总水平，增强政府宏观调控能力，《价格法》第四章对控制通货膨胀做了较多规定，但对总供给大于总需求买方条件下的价格管理规定不足，集中管理有余，发挥市场作用和地方积极性不够。为此，应全面考虑经济生活中的通货膨胀与通货紧缩两种形势，规定相应的调控手段。如赋予省以下人民政府对临时性价格突发事件的限价权。
（五）重新划分定价权限，提高政府制定价格的效率。按照《价格法》的规定，省以下价格主管部门没有直接定价权。随着市场化进程的推进，定价权过于集中将产生种种弊端，应当将定价权等有关权力（如对低价倾销和价格串通等价格违法行为的认定权）适当下放。
（六）重视价格法制建设。建议开展立法调研，制定《安徽省价格管理条例》、《安徽省价格调节基金管理办法》，以便我们适应经济发展需要，更好地履行价格监管职能，努力保持市场价格总水平的基本稳定，为经济社会又好又快发展，创造良好的价格环境。