把握议事规则
提高议事效率和会议质量
 ——关于《安徽省人民代表大会常务委员会议事规则》
及相关法律、法规若干问题的学习汇报

省人大常委会法制工作委员会副主任  吴  斌

主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据主任会议安排，向大家汇报学习《安徽省人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称我省常委会议事规则）的一些粗浅体会。
宪法和法律赋予了各级人大常委会一系列重要职权，彭真同志把它概括为“四权”，即：立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。各级人大常委会行使法定职权的主要载体是召开常委会会议，通过审议议案（包括法律、法规案）、报告，作出决议、决定等形式履行职责。常委会议事规则就是一件规范常委会议事制度、提高常委会议事效率、保障常委会依法行使职权的重要法规。
1988年6月，省七届人大常委会制定了我省人大常委会第一个议事规则。第一个议事规则的制定，对于规范和促进省人大常委会依法行使职权，发挥地方国家权力机关功效，发挥了重要作用。随着社会主义民主法制建设的不断推进，一系列新的法律、法规陆续颁行，人民代表大会制度在实践中不断发展，人大常委会议事制度也在不断完善，第一个议事规则已不适应新时期人大工作的需要。2003年6月，省十届人大常委会制定了新的、现行的议事规则。现行常委会议事规则共6章40条，分别对常委会行使职权的原则、会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、发言和表决等方面的基本程序或作出了明确的规定，或对其他法律、法规作出补充性、衔接性规定。
下面，从三个方面汇报。
一、常委会行使职权应当遵循的基本原则
立法法、监督法对常委会行使立法权、监督权的原则作了明确规定，这也是常委会行使职权应当遵循的基本原则。我省常委会议事规则针对会议议事的特点，着重强调了两条：①是依照法定的权限和程序，集体行使职权（第2条）；②是充分发扬民主，实行民主集中制（第3条）。根据宪法、法律、法规的规定，常委会行使职权应当遵循下列基本原则：
1、坚持党的领导原则。胡锦涛同志指出，人民代表大会制度是中国共产党领导、支持、保证人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是实现党对国家和社会事务的领导的政权组织形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体（参见胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，人民日报2004年9月16日）。坚持党的领导，是人民代表大会制度不断完善和人大工作持续发展的基本前提和根本保证。因此，常委会职权的行使，必须坚持党的领导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，推动科学发展，促进社会和谐；自觉地把党的主张与人民的意志统一起来，通过法定程序使党的主张成为国家意志，保证党的路线、方针、政策的贯彻执行；把党委推荐的人选通过法定程序任命为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督。常委会行使职权中的重要问题，要及时由常委会党组向党委报告，然后按照法定程序办理。在人大工作的党员，要在思想上、政治上和行动上与党中央保持高度一致。
2、集体行使职权的原则。宪法规定，国家机构实行民主集中制的原则，这也是人大及其常委会组织和活动的根本准则。常委会开展工作的基本方式是举行会议，集体行使职权。彭真同志指出：“人大和政府的任务不同，因此，它们的工作制度、工作方法也就不同。宪法规定，行政机关实行首长负责制”，“人大是集体负责制，人大代表、常委委员的权力是很大的。……但是，人大这种权力是由集体来行使、来作决定的……包括委员长在内，无论哪个法律和议案，都不是个人说了就可以决定的。”（彭真：《在全国人大常委会在京委员座谈会上的讲话》，中共中央[1984]8号文件）法律规定：常委会举行会议必须有全体组成人员过半数出席，才能举行。常委会讨论和决定问题，作出决议和决定，都要经过全体组成人员的过半数通过（全国人大常委会议事规则第4、30条）。在常委会会议上，常委会每位组成人员都享有同等的权利，承担同等的义务；在决定问题时，常委会每位组成人员都只有一票的权利，每票的效力是完全相等的。集体有权，个人无权，这是常委会职权行使的基本特征。
3、依法行使职权的原则。人大及其常委会代表人民统一行使国家权力机关的权力，这是宪法和法律明确规定的。在这一前提下，宪法和法律又合理划分了国家的行政权、审判权和检察权，合理划分了中央和地方国家机构的职权。党的十七大报告提出：要“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使职权、履行职责”。常委会作为国家权力机关，居于国家机关的核心地位，必须严格地按照法定的职责办事，既不能失职，也不能越权。凡是宪法和法律赋予的职权，应该尽职尽责地去行使，凡是宪法和法律没有规定的职权，就不能随意介入，不能越权干扰其他国家机关的工作。人大工作的程序性很强，宪法和法律对常委会的工作方式和工作程序有一系列的基本规定，常委会必须严格地按照法定的方式和程序办事，以维护宪法、法律的尊严和国家权力机关的权威，不能怕麻烦、图省事。违反法定的程序，就不能保证常委会依法行使职权，就不能保证常委会正常和富有成效地工作，就不能发挥国家权力机关的职能作用。
4、民主、公开原则。常委会集体行使职权原则是建立在充分发扬民主的基础之上。列入常委会会议的议案和报告，都必须经过审议，方能付诸表决。在常委会审议过程之中，常委会组成人员和列席会议的人员都可以各抒己见、直抒胸臆，充分发表意见、建议。在充分审议的基础上，依照法定程序，实行一人一票，按照多数人的意见作出决定。为了充分发扬民主，保证常委会通过的议案、报告更好地体现人民的共同意志，我省常委会议事规则规定：常委会举行会议时，“可以邀请全国人民代表大会代表、省人民代表大会代表以及有关的县级人民代表大会常务委员会的负责人列席会议”，“设区的市的人民代表大会常务委员会的一名负责人列席会议”（第11条）；“常务委员会组成人员在常务委员会会议上的发言和表决不受法律追究”（第34条）。为了充分发扬民主，保证常委会组成人员和列席会议的人员都有发表意见的机会，规定：“常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议和联组会议上的发言，一次不超过15分钟；要求延长发言的，经会议主持人同意，可以延长5分钟。再次发言的，不超过5分钟。”（第35条）当然，关于发言时间的限制性规定，也是提高议事效率的一个重要体现。政务公开是社会主义民主原则的重要体现。马克思主义经典作家有过明确论述。早在1843年，马克思就指出：“代表制迈进了一大步，因为它是现代国家状况的公开的、真实的、彻底的表现。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第338页）列宁则把政务的“完全公开性”作为“广泛的民主原则”的“两条件之一”，强调：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。并且这种公开性还要不只限于对本组织成员的公开。”（《列宁全集》第5卷，第448页）这也就是说，政务公开，是面向全体人民的公开。人大行使职权，要向社会公开，接受人民群众的监督，这是由我国人民代表大会的性质和地位所决定的。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保证人民代表大会代表人民的利益，按照人民的意志决定问题，宪法规定，各级人大对人民负责，受人民监督。常委会作为人民代表大会的常设机关，应当把行使职权的情况向人民公开，以使人民能够了解常委会工作的情况。可以说，公开原则是保证常委会职权的行使符合人民的意志、代表人民的利益，同时也是把常委会的工作置于人民监督之下的重要保障。常委会只有加强与人民群众的联系，自觉接受人民群众的监督，才能真正代表人民的意愿，人大的工作才有坚实的群众基础，并保持蓬勃生机和旺盛活力。正如列宁所指出的：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”（《列宁全集》第26卷，第234页）常委会行使职权除非涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外，其他有关的议题、内容和方式、程序，作出的决议或决定等，都应当公开。这也是建设社会主义民主政治的重要内容。
监督法对公开原则作出了明确规定：各级人大常委会“行使监督职权的情况，向社会公开。”（监督法第7条）并且规定了公开的具体内容：①常委会听取和审议专项工作报告的年度计划（监督法第8条第2款）；②常委会听取的专项工作报告及审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告（监督法第14条第2款）；③常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告（监督法第20条第2款）；④常委会年度执法检查计划（监督法第23条第1款）；⑤常委会的执法检查报告及审议意见，政府、两院对其研究处理情况的报告（监督法第27条第2款）。
我省常委会议事规则制定在监督法之前，监督法规定的公开原则和公开内容，常委会都应当遵循。除此之外，我省常委会议事规则规定：常委会举行会议，“一般在会议召开20日前，将开会日期、建议会议的主要议题，通知常委会组成人员，并于会议召开7日前，在新闻媒体上公布”（第6条）；常委会“会议设立旁听席。年满十八周岁的具有完全民事行为能力的公民，可以依照《安徽省人民代表大会及其常务委员会会议公民旁听办法》申请旁听常务委员会会议。”（第12条）值得提出的是，公民旁听办法是省九届人大常委会在2000年3月制定的，是全国省级人大的第一个公民旁听人大及其常委会会议的地方性法规。
二、常委会议事的基本程序
常委会议事程序，是法律、法规规定的常委会讨论和决定问题应当遵循的次序和步骤。程序是民主的重要体现，程序合法是实体合法的保障。为了保证常委会严格履行宪法和法律赋予的职责，全国人大组织法、全国人大常委会议事规定、地方组织法、立法法、监督法及地方人大常委会议事规则等法律、法规规定了常委会的议事程序。
（一）会议的召开
1、会议召开的频次。根据地方组织法第45条关于“常务委员会会议由主任召集，每两个月至少举行一次”的规定，我省常委会议事规则规定：常委会“会议每两个月至少举行一次”（第4条）。这不是说，常委会会议每两个月只能举行一次，如果工作需要，常委会会议可以增加次数；但每两个月必须举行一次常委会会议。从以前情况看，我省常委会会议每年一般举行7次，增加的一次会议，主要是为召开人民代表大会会议做好准备工作。
2、会议召开的法定条件。常委会会议必须有常委会组成人员的过半数出席，才能举行（第4条）。这就是说，没有过半数的组成人员出席，不得召开常委会会议。即使召开，由于不符合法定条件，会议决定的任何事项都没有法律效力。这就要求，常委会组成人员应当妥善安排好其他工作，尽最大可能出席会议。为此，我省常委会议事规则第9条严格规定了请假制度：①因病或者因事不能出席会议的，在会前以书面形式通过办公厅履行请假手续；②会议期间不能出席全体会议、联组会议的，向秘书长请假；③不能出席分组会议的，向分组会议召集人请假。
3、会议召开的形式。根据我省常委会议事规则第7条的规定，常委会举行会议，有3种形式：①全体会议。列入常委会会议议程进行审议的各个专项工作报告，报告机关的负责人要在全体会议上宣读；列入常委会会议议程进行审议的议案，常委会组成人员要在全体会议上听取提案人对议案的说明；通过议案、报告，作出决议、决定，必须在全体会议上表决。②分组会议。常委会全体会议听取工作报告和议案说明以后，就开始由分组会议进行审议。分组会议人数较少，没有限定发言时间，目的是为常委会组成人员提供能够充分发表意见的条件。③联组会议。在分组会议审议的基础上，必要时召开联组会议进行审议，就议案或报告中的主要问题展开讨论和辩论。另外，专门委员会可以同时进行审议。在常委会分组会议和联组会议审议的同时，有关的专门委员会根据主任会议的交付，也对有关议案进行审议，提出审议报告或者审议意见。
4、会议的列席人员。根据我省常委会议事规则规定，列席会议的人员包括：①省人民政府省长或副省长、高级人民法院院长、省人民检察院检察长（第10条）；②常委会副秘书长、常委会工作机构负责人（第10条）；③设区的市的人大常委会的一名负责人（第11条）；④邀请的全国人大代表、省人大代表以及有关县级人大常委会的负责人（第11条）；⑤根据需要，可以要求有关机关负责人和有关人员列席会议（第10条）。
（二）议案的提出和审议
1、议案的含义。什么是议案，目前法律尚未作出界定。《法学词典》说：向国家权力机关或立法机关提出的议事原案，内容属于议事机关职权范围以内者，始得成为议案。根据实践，我认为，议案的含义可以概括为：议案是依照法律、法规规定，由有提出议案权的国家机构或者符合法定人数的人大代表、常委会组成人员，向国家权力机关提出的属于国家权力机关职权范围内，并且被人民代表大会会议主席团或者常委会主任会议决定列入人民代表大会会议或者常委会会议议程，在一定的时限内进行审议的议事案。
2、议案的提出主体。根据地方组织法第18条的规定，有权向地方各级人民代表大会提出议案的主体有：主席团、常委会、专门委员会、政府和符合法定人数的人大代表（县级以上地方人大代表10人以上，乡镇人大代表5人以上）。我省人大议事规则第21、22条参照全国人大组织法第9、10条的规定，增加了3个主体：法院、检察院、代表团。
有权向常委会会议提议案的主体有：政府、常委会主任会议、专门委员会和符合法定人数的常委会组成人员（省级和设区的市人大常委会是5名以上，县级人大常委会是3名以上）（地方组织法第46条）。此外，实践中，不少地方人大常委会参照全国人大组织法第32条的规定，规定法院、检察院也可向常委会提出议案。我省常委会议事规则第15条即作了这样的规定。
另外，我省常委会议事规则还规定，常委会工作机构可以向主任会议提出有关议案的建议。主任会议可以委托常委会工作机构，拟定议案草案和向常委会会议作说明（第17条）。
3、议案的种类。地方组织法中规定的议案种类主要有：法规案、重大事项审议和决定决议案、候选人提名案、任命案、免职案、辞职案、撤职案、罢免案、特定问题调查案、临时召集大会案、国民经济和社会发展计划案、财政预算案、财政决算案、国民经济和社会计划调整案、财政预算调整案等。质询案不是议案，因为它不要求人大及其常委会讨论并作出决议、决定，而是向政府、两院提出，要求其作出回答的一种质问。工作报告也不是议案，它是常委会、政府、两院对已做工作和今后的工作安排向本级人大及其常委会所作的汇报[参见乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》（二次修订版）第105—106页]。
4、议案的内容要求。这一点在实践中不易掌握。总的原则是，属于国家权力机关职权范围以内、应当由人大及其常委会审议、决定的，都可以作为议案的内容。地方人大的职权，地方组织法第7、8、9条作了明确规定；地方人大常委会的职权，地方组织法第43、44条作了明确规定，凡是属于上述各条规定的事项，地方各级人大代表和常委会组成人员均可以相应提出议案。
5、议案的形式要求。根据代表法第9条规定，议案应当有案由、案据和方案。案由是提出议案的理由；案据是提出该议案的理论根据、法律根据和实践根据；方案是解决问题的具体办法。方案是议案的核心内容，是要交付审议、表决的内容，只提出问题，没有具体的解决方案，不能作为议案提出。
6、议案的处理。根据地方组织法第18条规定，主席团、常委会、专门委员会和政府向代表大会提出的议案，由主席团决定提交大会审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决；对于代表联名提出的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。
我省常委会议事规则第15条规定，向常委会提出的议案，其处理分三种情况：①政府、两院和专门委员会提出的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议或常委会工作机构研究、提出报告，再决定提请常委会会议审议；②常委会组成人员提出的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议或常委会工作机构研究、提出意见，再决定是否提请常委会会议审议。这里多了“是否”两个字，也就是说主任会议可以决定提请常委会会议审议，也可以决定不提请常委会会议审议。主任会议决定不提请常委会会议审议的，应当向常委会报告或者向提案人说明。③主任会议提出的议案，则可直接列入常委会会议议程。
我省常委会议事规则第16条还规定：对于省人民代表大会决定授权常委会审议的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议；或者先由有关国家机关就议案涉及的问题进行研究、提出意见，或者交有关的专门委员会审议或常委会有关工作机构研究、提出报告，再决定提请常委会会议审议。常委会应当将审议情况向省人大下一次会议报告。
7、议案审议的有关程序。议案一经决定列入常委会会议议程，就进入审议阶段。对此，我省常委会议事规则对审议的有关程序作了明确的规定：①议案的报送时间。除主任会议提出的议案外，其他各方面提出拟提请会议审议的议案，一般应当在常委会会议举行20日前，报送常委会办公厅（第18条）；拟提请常委会会议第一次审议的法规案，一般应当在15日前报送常委会办公厅（第19条）；人事任免案一般应当在10日前报送常委会人事任免工作机构（第20条）；②听取议案的说明。常委会全体会议听取提案人关于议案的说明（第25条）。③议案的审议。全体会议听取议案说明后，由分组会议或者全体会议进行审议；必要时也可以由联组会议进行审议（第25条）。④议案审议终止。列入会议的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由。经主任会议同意，并向常委会报告，对该议案的审议即行终止（第26条）。⑤为了便于常委会组成人员审议议案，常委会议事规则还规定：提案人、有关专门委员会或常委会工作机构应当提供参阅材料（第21条）；常委会会议审议议案时，提案人应当派人到会听取审议意见，回答询问，并可以在全体会议、分组会议或者联组会议上对议案作补充说明（第25条）。⑥需经表决的议案，在审议后仍有重大问题需要进一步研究的，经主任会议提出，全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会或常委会工作机构研究（第27条）。
以上汇报的是关于议案提出和审议的一般程序。由于议案的种类不同，有些议案的提出和审议，除遵循一般程序外，还有些特别要求。现就常委会会议比较常见的几种议案再加以说明。
（三）法规案
关于法规案的提出和审议，立法法和我省立法条例都作了具体的规定。常委会议事规则主要对法规案的审次作了衔接性、补充性规定：①列入会议议程的法规案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决（第22条第1款）。这是关于法规案审次的一般规定。②法规案经两次会议审议后，审议意见比较一致拟交付表决的，由法制委员会提出意见，主任会议决定。部分修改法规的法规案和废止法规的法规案经一次会议审议后，审议意见比较一致拟交付表决的，由法制委员会提出意见，主任会议决定。（第22条第2、3款）这是关于法规案审次的特别规定。③对于合肥、淮南两市报请批准的法规案，由常委会法制工作委员会提出审查意见，由主任会议决定提请常委会会议审查。一般经一次会议审查后交付表决。（第23条）
这里需要说明的是，我省立法条例规定的立法统一审议程序与立法法的规定是不一致的。立法法第18条、第31条规定，列入会议议程的法律案，由法律委员会进行统一审议。统一审议制度是立法的核心制度。立法法第27条规定：法律案一般应当经三次常委会会议审议后交付表决。第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明；第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况的汇报；第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告。法律委员会作为立法统一审议机构，统一审议贯穿常委会审议法律案的全过程。我省立法条例第21、23条规定：法规案一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。常委会会议第一次审议时，在全体会议上听取提案人的说明；常委会会议第二次审议时，有关的专门委员会或者工作委员会在全体会议上作关于法规草案修改情况的说明，并提出法规草案修改建议稿；常委会会议第三次审议时，法制委员会在全体会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出法规草案修改稿。这一规定，使法制委员会作为立法统一审议机构，其统一审议没有覆盖常委会审议法规案的全过程，与立法法设立统一审议制度的要求不完全相符。鉴于这种情况，省十届人大常委会党组曾拟启动修改我省立法条例的规定的统一审议程序，但因意见不完全一致而搁置下来。
（四）任免案
我省常委会议事规则第14条规定：常委会举行会议时，主任会议、常委会组成人员可以依照法律、法规的规定，提出质询案、免职案和撤职案，提议组织特定问题的调查委员会。
根据地方组织法第44条的规定，在本级人大闭会期间，常委会可以行使下列人事任免权：
1、政府组成人员的任免
在本级人大闭会期间，常委会可以决定政府副职的个别任免。个别任免的人选可由政府正职提名。“个别”：一般指一人，最多不超过二人，以一名为宜。为防止一届之内“个别”任免的人数太多，我省各级人大及其常委会执行地方组织法的若干规定第9条规定：在任期内决定任职的总数不得超过本级政府副职的半数。任命的个别人选，如果是人大会议选举同样职务落选的，需要慎重，一般一年以后再任命。
政府的正职因故不能担任职务时，可由常委会从政府副职中决定代理人选。代理人选，可由政府正职提出，如正职因故不能提出，可由常委会主任会议提出。如果拟任命代理人选不是政府副职，由常委会先决定任命为副职，再决定代理。
政府的秘书长、厅长、局长、主任、科长，由政府正职提名，常委会决定任免，并由政府报上一级政府备案。
2、法院、检察院人员的任免
本级法院的副院长、正副庭长、审判委员会委员、审判员，由院长提名，常委会任免。本级检察院的副检察长、检察委员会委员、检察员，由检察长提名，常委会任免。
法院院长、检察院检察长因故不能担任职务时，可由常委会在副职中决定代理人选。代理人选可由法院院长、检察院检察长提出，如法院院长、检察长因故不能提出，可由常委会主任会议提出。如果代理人选不是副职，由常委会先决定任命为副职，再决定代理。决定代理的检察长，须报上一级检察院和人大常委会备案。
3、人大常委会有关人员的任免
在大会闭会期间，常委会可以任免专门委员会个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过（地方组织法第30条第2款）。
常委会主任因健康情况不能工作或缺位时，由常委会在副主任中推选一人代理主任职务，直到主任恢复健康或人大会议选举新的主任为止（地方组织法第49条）。代理人选可由主任会议提出。
常委会工作机构负责人包括副秘书长，由常委会主任提请常委会任免。地方组织法对此没作规定，我省常委会任免地方国家机关工作人员办法第15条作了这样的规定。
4、辞职
常委会组成人员、政府领导人员、法院院长和检察院检察长，可以向人大提出辞职；在人大闭会期间，可以向常委会提出辞职，由常委会决定是否接受辞职。接受辞职的，报人大会议备案。检察长辞职，须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准（《人民检察院组织法》第22、23条）。
5、换届后任命政府组成人员的时间
根据地方组织法第57条的规定，新一届政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人大常委会任命组成人员。关于对“应当在两个月内”时间规定的理解，主要是指政府正职提请任命政府组成人员的时间不得超过两个月，这是依法行政原则的重要体现；而不是一律要求常委会在两个月内通过任命。[参见乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》（二次修订版），第170页]当然，从便于政府开展工作角度看，任命政府组成人员的议案提交后，常委会主任会议应当尽快决定提请常委会会议审议。
（五）质询案
地方组织法、监督法和我省监督条例对质询案作出了规定：
1、地方组织法第47条规定：常委会会议期间，省级和设区的市的人大常委会组成人员5人以上、县级人大常委会3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级政府、两院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主任会议决定交由受质询机关在常委会全体会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的组成人员有权列席，发表意见；主任会议认为必要时，可以将答复印发会议。
2、监督法第37条作出了进一步规定：提质询案的组成人员过半数对答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。这一规定，解决了再次答复的问题。
3、我省监督条例第41条再作了延伸规定：提质询案的组成人员半数以上对再次答复仍不满意的，经主任会议决定，可以将质询案提请常委会会议审议，常委会可以作出相应的决议、决定。这一规定，经由主任会议决定，质询这种主要是组成人员的个人行为转化为常委会集体行使职权方式，进一步增强了质询监督的力度。
除此之外，地方组织法、监督法均未对质询案针对的事项作出规定，为了规范和方便常委会组成人员提出质询案，我省监督条例第39条明确规定：质询案应当主要针对5个方面事项：①认为有违反宪法、法律、法规的问题；②认为有违反上级和本级人大及其常委会的决议、决定的问题；③认为行政、审判、检察工作中有失误；④认为国家机关工作人员有失职、渎职、徇私枉法行为；⑤人民群众反映强烈的其他问题。
（六）撤职案
地方组织法、监督法、我省监督条例分别作出了规定：
1、地方组织法第44条规定：在代表大会闭会期间，地方各级人大常委会决定撤销本级政府个别副职领导人员的职务；决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和法院、检察院工作人员的职务。也就是规定了常委会可以决定撤销职务的对象。
2、监督法第45条作了进一步规定，明确了向地方各级人大常委会提出撤职案的主体：①县级以上地方各级政府、法院、检察院；②主任会议；③地方各级人大常委会1/5以上组成人员书面联名。并且规定，对于组成人员书面联名提出的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。
3、我省监督条例第50条作了进一步规定：对于组成人员联名提出的撤职案所涉及的内容进行调查期间，被提出撤职的人员是否暂停执行职务，由常委会决定。这一规定，自监督条例2002年5月1日施行以来，我省各级人大常委会尚未适用，但党委却已运用了这种做法。
（七）提议组织特定问题调查委员会
地方组织法、监督法和我省监督条例分别作了规定：
1、地方组织法第52条规定：主任会议或者1/5以上组成人员书面联名，可以向常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常委会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。这一规定明确了特定问题调查委员会议案的提出主体、调查委员会的组成以及产生程序。
2、监督法作了进一步规定：①是明确了可以提议组织特定问题调查委员会的情形，就是：各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织特定问题调查委员会（第39条）；②是明确了特定问题调查委员会议案的审议程序，就是：委员长会议或者主任会议提出的，提请常委会审议；组成人员联名提出的，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议（第40条）；③是明确了调查委员会可以邀请有关专家参加调查工作（第41条）；④是明确了与调查的问题有利害关系的组成人员和其他人员不得参加调查委员会（第41条），实行回避；⑤是明确有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向调查委员会提供必要的材料（第41条）；⑥是明确调查委员会对公民提出要求对材料本源保密的，应当予以保密（第41条）。
3、我省监督条例了为保证特定调查工作顺利进行，又作了保障规定：①调查委员会有权听取有关单位负责人的汇报，调阅有关的案卷和材料，询问有关人员，组织必要的技术鉴定（第45条）；②调查工作涉及到的国家机关、社会团体、企业事业组织，应当为调查工作提供方便（第46条）。
（八）听取和审议专项工作报告
常委会听取和审议政府、两院专项工作报告是宪法法律赋予常委会行使监督职权的最基本的形式，也是各级人大常委会运用得最多的一种监督方式。为此，我省常委会议事规则单列一章共作出了6条规定。由于我省常委会议事规则制定在监督法颁布之前，因此，这些规定虽然不同监督法的规定相抵触，但显得比较笼统和原则。下面，主要汇报监督法和我省监督条例规定的关于听取和审议专项工作报告的基本规范和程序。
1、确定报告议题的原则和途径
常委会选择听取和审议政府、两院的哪些专项工作报告，是否有针对性，这对常委会增强监督政府、两院工作的实效至关重要。
监督法第8条规定：常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。这一规定明确了常委会确定听取和审议专项工作报告的原则，体现了常委会开展这种监督工作的目的和功能。①常委会要紧紧围绕党和国家的中心工作，服从和服务于国家工作的大局，注意抓住政府、两院工作中关系到改革发展稳定的重大问题实施监督。②常委会应当反映人民群众的利益和要求，切实关注与广大人民群众切身利益密切相关的问题，督促政府、两院改进这些方面的工作，真正解决人民群众生产生活中的重大问题。③常委会要紧紧抓住社会普遍关注的影响社会和谐的重大问题，督促行政机关协调好各种关系，更好地提供公共服务；督促司法机关公正地处理社会纠纷，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和谐社会建设。
依据监督法第9条规定：常委会听取和审议专项工作报告的议题，根据以下“6+1”个途径确定：①常委会在执法检查中发现的突出问题；②本级人大代表对政府、两院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；③常委会组成人员提出的比较集中的问题；④专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；⑤人民来信来访集中反映的问题；⑥社会普遍关注的其他问题。同时，⑦政府、两院可以向常委会要求报告专项工作。这一规定明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。人大代表在代表大会期间或在大会闭会期间提出的建议、批评和意见，能够反映出人民群众面临的真实情况和问题；人民来信来访则更加直接地反映行政机关和司法机关工作中存在的不足和问题，一般都是与人民群众的切身利益密切相关的突出问题；常委会组成人员和专门委员会、常委会工作机构在工作中和执法检查中也能够了解到许多重大问题和突出问题。通过这些途径和渠道选择关系改革发展稳定、关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，这是听取和审议好专项工作报告、提高监督质量的前提。
2、听取和审议专项工作报告的程序
①制定听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第8条的规定，常委会应当制定听取和审议专项工作报告的年度计划，经主任会议通过，印发组成人员。
②组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研。依照监督法第10条第1款的规定，在常委会听取和审议报告前，主任会议可以组织组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的报告所涉及的有关工作进行视察或者专题调查研究。这样做，可以充分了解政府、两院该项工作的实际情况、存在问题和主要原因，有助于在听取和审议该项报告时，更加有针对性地提出批评、意见和建议，提高审议的质量。
③常委会办事机构汇总各方面的意见。依照监督法第11条的规定，常委会在听取和审议报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由政府、两院研究。政府、两院应当在报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第12条的规定，政府、两院应当在常委会举行的20日前，由其办事机构将报告送交有关的专门委员会或常委会工作机构征求意见；政府、两院对报告修改后，在常委会举行会议的10日前送交常委会。
这个环节的重要性在于，将常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题，以及人民群众和社会公众提出的问题，提前交由报告机关，要求经过认真研究并在报告中作出回应，能够使报告机关更加主动地检查自己工作中的问题和不足，有利于改进工作、解决实际问题。要求报告机关在常委会举行会议的20日前将报告先送有关的专门委员会或常委会工作机构征求意见，目的是由有关的专门委员会或常委会工作机构对报告的内容进行初步的考察，向主任会议提出意见，保证提到常委会会议上的报告达到基本要求。专门委员会或常委会工作机构提出意见后，报告机关应当对报告的内容进行修改，并在常委会举行会议的10日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的7日前，将报告发给常委会组成人员，使各位委员能够提前阅读到报告，做好审议的准备。
④常委会举行会议听取和审议专项工作报告。a，依照监督法第13条的规定，政府的专项工作报告，由政府负责人向常委会报告，也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向常委会作工作报告。法院或检察院的专项工作报告，由其负责人向常委会报告，无论院长、副院长，检察院长、副检察长，都是代表本级法院或检察院报告工作。b，常委会组成人员听取报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第10条第2款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议；我省监督条例第23条规定，常委会审议报告时，有关机关的负责人应当到会听取审议意见，回答询问。C,依照监督法第14条第1款规定，政府、两院的报告经审议后，常委会认为必要时，可以对报告作出决议。
⑤常委会组成人员审议意见的研究处理。依照监督法第14条第1款的规定，常委会组成人员的审议意见交由政府、两院研究处理。政府、两院应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交有关的专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会对报告作出决议的，政府、两院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。这里值得提出的是，监督法关于常委会组成人员审议意见的处理的规定，是借鉴了我省常委会议事规则的立法经验。我省议事规则第13条规定：常委会“组成人员审议议案和报告时提出的意见，经主任会议研究，可以采取《审议意见书》的形式交有关机关研究办理；需要作出答复的有关机关应当在两个月内将办理结果书面报告”常委会。这是在全国率先通过立法形式确定了审议意见交办制度。这一立法在全国引起了强烈反响，人民日报、中国人大杂志等中央新闻媒体给予充分报道。几年实践证明，《审议意见书》对增强监督实效起到了良好作用。
⑥公布听取和审议的专项工作报告年度计划、专项工作报告、审议意见及其研究处理情况。前面在谈到常委会行使职权应当遵循民主、公开原则时已经作了汇报，这是不再赘述。
⑦常委会组成人员对专项工作报告不满意怎么办？法律未作出规定。我省监督条例第26条和常委会议事规则第33条在全国立法中率先作出明确规定：省和设区的市级5名以上、县级3名以上的常委会组成人员对报告不满意并要求常委会会议表决的，由主任会议决定是否提请表决。提请表决的报告，常委会组成人员半数以上不满意的，常委会应当责成报告机关作补充报告或者重作报告。组成人员半数以上对补充报告或者重作的报告仍不满意的，常委会应当作出相应的决议、决定。
（九）议案的表决
议案和报告经常委会全体会议、分组会议或联组会议充分审议后，需要作出决定时，应当进行表决。
1、表决方式。常委会表决议案采用无记名投票方式、举手方式或者其他方式（第37条），可以赞成，反对，也可以弃权（第38条）。从七届之后常委会会议通常采取按电子表决器的方式表决。采取按电子表决器的方法表决，是无记名投票。使用电子表决器进行表决时，常委会组成人员可以按赞成键、反对键或弃权键。未按表决器的，实际上等同于投反对票或弃权票。如表决器在使用中发生故障，可改用举手表决或其他方式表决。决定的作出采取绝对多数原则，即由常委会全体组成人员过半数通过（第36条）。
2、表决的程序。“表决议案由常委会全体组成人员过半数通过。”“交付表决的议案，如果有修正案，先表决修正案。”（第36条）但议事规则对修正案表决后如何处理，没有作出具体规定。一般来说，如果修正案是对原议案进行全面修正，也就是以修正案代替原议案的，如果修正案经常委会全体组成人员过半数通过，则原议案不再交付表决；如果修正案没有获得通过，则将原议案交付表决。如果修正案只就原议案中的部分内容提出修正，而修正案获得通过，原议案应当按获得通过的修正案进行修正，再交付表决。如果未按照获得通过的修正案进行修改就将原议案交付表决，原议案获得通过后，则必须按照获得通过的修正案进行修改后才能公布。表决结果，由主持人当场宣布（第38条）。如议案未获组成人员过半数通过，议案即被否决。
（十）议案的公布。
常委会会议通过的地方性法规、决议、决定和任免名单，依照有关规定在《安徽日报》上公布，并及时在常委会《公报》上刊登。常委会批准的地方性法规，由报请批准的机关公布。
三、关于进一步完善议事规则，提高议事效率和会议质量的建议
1、把修改常委会会议议事规则提到常委会议事日程。前面已汇报，我省常委会议事规则虽经2003年重新制定，但由于涉及到常委会监督职权的行使，而规范各级人大常委会行使监督职权的监督法是在2006年8月颁布的。根据全国人大常委会贯彻实施监督法的要求，法制工作委员会根据党组会议、主任会议的要求，对我省涉及监督职权的7件法规进行了全面清理，向党组作了汇报，并由党组向省委报告，提出了修改这些法规的安排意见，得到省委原则同意。除监督条例、预算审查监督条例、监督司法工作的若干规定已按法定程序进行修订，监督司法机关具体案件的若干规定已经废止外，还有常委会议事规则、评议条例、执法检查工作条例等3件法规应当进行修改。建议提到常委会议事日程，使我省监督法规与监督法保持一致。
2、依法精心确定年度常委会会议议题。监督法规定了常委会会议确定听取和审议专项工作报告年度计划的原则和途径，我们应当认真执行。由于常委会次数有限、时间有限，确定常委会听取、审议专项工作报告议题，应当坚持抓重点、少而精、议大事、履行法定职责的要求。常委会听取和审议政府、两院专项工作报告是否可以重点考虑以下5方面：①关于法律、法规和上级及本级人大及其常委会的决议、决定执行情况的报告；②关于本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项情况的报告，也就是我省人大常委会讨论、决定重大事项的规定第2条明确的14个方面的报告和第3条明确的11个方面的报告；③关于国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况报告，同级财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告，审查和批准计划、预算的调整方案；④关于民生方面重要工作的报告；⑤关于法院、检察院重要工作报告。对于人民群众普遍关心的“热点”问题，凡是涉及上述事项的，及时、优先安排听取和审议。
3、切实规范报告内容。提请常委会审议的报告，应当以贯彻实施法律、法规为重点内容，实事求是地肯定执法中取得的成绩和经验，客观中恳地指出执法中存在的问题，全面深入地分析问题产生的原因，切中肯綮地提出进一步改进执法工作的措施，包括进一步完善法律、法规的意见和建议。同时，报告人必须站在政府的角度，切实改变报告中出现的“在政府领导下”、“建议政府”等表述方式。
4、充分做好审议准备工作。包括：①会前组织常委会组成人员围绕会议议题进行调查研究，全面了解执法工作实际情况，为提高审议质量奠定基础；②有关委员会进行预审，提出有针对性的意见，作为组成人员审议的重要参考；③组织组成人员学习与议题有关的法律、法规，了解法律、法规的规定。
5、依法综合运用多种监督方式。听取、审议报告是常委会最经常运用的监督方式。提高审议质量对于增强审议监督的实效至关重要。要切实克服把审议作为一种例行公事，泛泛而议，真正做到“言不离法”，衡量肯定工作以法律、法规为尺度，研究改进工作以法律、法规为依据，严肃指出依法行政、公正司法中存在的问题，围绕推进法律、法规实施提出切实可行的意见和建议、办法和措施。同时，积极探索把审议监督与询问、质询、特定问题调查等其他监督方式结合起来，综合运用，加大监督力度，从而使监督真正有利于促进法律、法规的正确有效实施，推进依法行政、公正司法，推动法治国家建设进程。
6、严格依法执行政府、两院及有关机关负责人听取审议意见制度。我省监督条例、常委会议事规则都明确规定：常委会会议审议报告时，有关机关负责人应当到会听取审议意见，回答询问。要切实改变目前政府、两院负责人只列席全体会议而不列席分组审议的状况，依法要求政府、两院及有关机关负责人到会听取审议意见，回答询问。监督政府、两院严格依法办事，首先从监督政府、两院负责人列席常委会分组审议、听取意见开始，改变常委会会议“自审自议”局面。
以上汇报，只是个人对我省常委会议事规则及相关法律、法规的肤浅理解，不当之处，敬请批评指正。
谢谢大家！